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[전문가칼럼]재건축 초과이익환수제의 논란

권대중 교수의 부동산 따라잡기

(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수)

재건축 초과이익환수 예상 금액이 8억4000만원?
지난해 말까지 말도 많고 탈도 많았던 재건축 초과이익환수제가 금년 1월부터 전면 재시행되고 있다. 그동안 강남지역을 중심으로 재건축 대상 아파트 가격을 끌어 올리고 폭등하게 만든 원인이 어쩌면 재건축 초과이익환수제가 아닌가 한다.

 

이로 인하여 다른 단지의 아파트 가격까지 상승하게 만들었으며 강남지역에서는 고분양가 논란까지 만들었다. 그래서 정부는 금년부터는 재건축 초과이익환수를 더 이상 연기하지 않고 시행한다고 발표하면서 초과이익환수에 따른 부담금의 시뮬레이션 결과까지 발표했다.

 

그 내용을 살펴보면 서울의 주요재건축 아파트 20개 단지 시뮬레이션 결과 조합원 1인당 부담금이 평균 3억7000만원이고, 재건축 초과이익환수제 시행여부의 논란 중심에 있는 강남·서초·송파·강동 등 강남 4개 구의 15개 단지는 조합원 1인당 평균 부담금이 4억4000만원으로 예상했다.

 

이 중 가장 많은 부담금을 낼 것으로 예상되는 재건축 단지는 8억4000만원, 가장 적게 낼 것으로 예상되는 단지는 1억6000만원 정도가 될 것이라고 발표하였다.


강남 4구를 제외한 재건축 단지 5개는 부담금 규모가 평균 1억4620만원으로 조사되었다.
정부 관계자는 “현시점에서 진행한 시뮬레이션 결과”이므로 “재건축단지의 아파트값이 계속 상승한다면 추후에 초과이익 환수가 더 증가할 수 있다”고 설명했다. 물론 가격이 하락한다면 부담금은 적어질 것이다.

 

왜? 재건축사업을 규제하는가?
정말 재건축 초과부담금이 이정도 부과될까?, 아니면 앞으로 재건축아파트의 가격이 더 상승한다는 말인가? 소유자들은 혼란에 빠질 수 있다. 이후 정부는 재건축 안전진단을 강화하는 등 재건축 사업 자체를 보류하거나 미루도록 규제를 강화하였다. 왜 이렇게 재건축사업을 규제하는 것일까? 그 이면은 국민은행의 자료를 인용해 보면 알 수 있다.

 

 

국민은행의 발표 자료를 살펴보면 지난 2015년 1월 달 부동산 3법(재건축 초과이익환수제 2017년 말까지지 연기, 민간 택지의 분양가상한제 폐지, 정비사업지구에서 1가구 3주택 분양 허용)이 시행된 이후 상승하기 시작한 전국의 아파트 매매가격 변동률은 물론 지역별로 차이는 있지만 지난 2월 말까지 <표-1>에서와 같이 단 한 번도 하락하지 않고 지속적으로 상승하였다.

 

 

또한 서울 강남지역(11개 구)의 아파트 가격 상승률도 역시 <표-2>에서 보는 바와 같이 2015년부터 지난 2월말까지 지속적으로 상승하였으며 그 상승폭은 다른 지역보다 더 높게 상승한 것을 알 수 있다.

 

서울의 강북지역 역시 <표-3>에서 보는 바와 같이 2015년 이후 강남지역보다는 그 상승폭이 적었지만 꾸준히 상승하고 있음을 알 수 있다.

 

한국감정원이 발표한 지난 2월 달 아파트 매매가격 동향을 살펴봐도 지방은 하락세로 돌아서고 있는데 서울지역의 아파트 매매가격은 쉬지 않고 상승하고 있음을 알 수 있다.


한국감정원의 2월 전국주택가격동향조사를 실시한 결과 지난달 대비(1월 15일 대비 2월 12일 기준) 매매가격은 0.20% 상승한 것으로 나타났다.


특히, 서울과 경기 일부지역의 재건축단지 및 고가주택 과열현상과 더불어 신DTI 시행(1.31) 이전 주택을 구매하려는 수요 등으로 1월 말까지 다소 높은 상승세를 보였으나 금리상승, 신규공급 증가, 재건축시장 불확실성 등 각종 하방요인으로 매수 관망세가 확대되면서 그나마 2월 들어서는 상승세가 다소 둔화되었다고 발표하였다.


하지만 지속적으로 가격은 상승하고 있는 것이다. 주택유형별로는 아파트 0.20%, 연립주택 0.15%, 단독주택 0.21%로 나타난 가운데 모든 유형에서 지난달 대비 상승폭이 확대되고 있음을 알수 있다.

 

수도권의 경우에도 아파트 0.60%, 연립주택 0.23%, 단독주택 0.27%로 모든 유형에서 지난달 대비 상승폭은 확대되었다.

 


서울지역이 이렇게 지속적으로 아파트 가격이 상승하고 있는 것은 아무래도 사업진척 있는 재건축 단지와 선호도가 높은 신축아파트, 역세권 등 입지여건이 양호한 주택 위주로 상승한 것으로 볼 수 있다.


또한 강북권은 대규모 개발호재가 있는 용산구와 편의시설 확충 및 교육인프라 향상 등으로 마포구 등에서 상승하였고, 강남권은 분양권 가격 상승 영향과 매물부족 등으로 강동구의 상승률은 높게 나타난 반면, 단기급등세를 보였던 강남·송파·양천구는 상승 누적 피로감과 재건축시장 불확실성이 확대되면서 상승폭은 축소되었다고 한다.


참으로 다행인지는 모르지만 지속적으로 재건축 추진 단지를 중심으로 가격이 상승하는 것을 정부는 매우 부담스러워하고 있다. 그래서 정부는 또 한 번 재건축사업의 속도 조절을 위해서 안전진단강화(구조안전진다 강화)를 발표한 것이다.


아마도 이번에 발표한 안전진단 강화는 다시 한번 재건축 시장을 강타하면서 재건축 초과이익환수제와 함께 단지별 가격 양극화를 심화시킬 것이다. 즉, 안전진단을 통과해서 재건축사업을 추진하는 단지와 안전진단도 통과하지 못한 단지 그리고 재건축 초과이익환수를 내지 않아도 되는 단지와 초과이익환수를 부담해야 하는 단지별 가격 차별화와 양극화는 심화될 것으로 예상된다.


이렇게 재건축사업을 규제하는 것은 강남권을 비롯한 서울의 아파트가격상승주도 주범이 재건축사업 단지라고 봤기 때문이다. 물론 그렇다. 그래서 규제의 강도를 높이고 있는 것이다.


재건축 초과이익환수가 무엇인가?
그러면 재건축 초과이익환수제는 무엇인가? 재건축초과이익 환수제는 「재건축초과이익 환수에 관한 법률」에 규정되어 있으며 재건축사업으로 얻은 이익이 1인당 평균 3000만원을 넘는 경우 초과금액의 최고 50%까지 부담금을 납부하는 제도다.


재건축 초과이익환수제는 지난 2006년 5월 24일부터 시행됐다. 하지만 시행되자마자 글로벌 금융위기가 찾아왔다. 또 2012년 12월부터 2017년 12월까지 5년간 주택시장 침체를 이유로 재건축 초과이익환수제가 유예되었다. 그동안 재건축 초과이익환수금을 부과한 곳은 서울의 재건축 아파트 4곳에 불과하며 이중 실제 납부한 곳은 1곳뿐이다.

 


여기서 초과이익이란 재건축 종료시점(준공인가일, 사용개시일)과 개시시점(최초 추진위 승인일) 두 시점 사이에 발생한 주택가격 상승분을 말한다. 이 두 시점이 10년이 넘을 경우 종료시점으로부터 역산해서 10년을 개시시점으로 본다.


초과이익을 계산하려면 주택가격 상승분에서 공제항목을 빼면 된다. 우선 개시시점 주택공시가격을 빼고 해당 기간 동안 정상 주택가격 상승분을 공제한다. 물론 시공, 설계, 감리, 조합 운영비 등 재건축 비용을 모두 공제한다. 이렇게 계산한 초과이익에 부과율을 곱하면 된다.

 

 

부과율은 양도소득세율처럼 누진세율이 적용되며 초과이익(초과이익 전체를 해당 조합원 수로 나눈 조합원 1인당 평균이익)에 따라 다섯 구간으로 나눠 구간별로 누진세액에 초과이익을 넘어서는 금액을 더해 10~50%를 적용한다. 부담금은 조합에서 부담하지만 이로 인하여 개발이익이 줄어들고 분담금이 늘어나면 환급금이 감소하기 때문에 결국 조합원이 부담하는 셈이다.

 

세금 국민의 지불능력에 따라 부과되어야

그런데 정부에서 재건축 초과이익환수금 사례를 분석하여 발표하면서 부동산시장이나 소비자들은 어떻게 산정하였기에 이렇게 많은 가격이 나올 수 있을까?


재건축을 통하여 재산의 가치가 증가하게 되면 가치상승에 따른 이익을 세금으로 환수하는 것은 정당성이 부여될수 있다. 그러나 아파트를 재건축할 때 재건축조합은 개발이익을 일부 공공시설로 기부체납을 하거나 임대주택을 건설하는 등 일정부분 사회에 환원하는 형식을 취하고 있다.

 

그런데 양도소득에 따른 세금을 납부하는 것이 아니라 초과이익환수제는 아직 매도하지 않은 아파트에 대해서 세금을 부과하기 때문에 세금 부담할 능력이 없는 소유자는 아파트를 처분하여 세금을 납부할 상황이 올 수 있다.


벤자민 프랭클린은 “세금과 죽음은 피할 수 없다”고 했고, 공자도 “세금은 호랑이보다 무서운 것”이라고 했으며, 아담 스미스는 “세금은 국민의 지불능력에 따라 부과되어야 한다”고 했다. 이는 재개발 철거민의 강제철거와 같은 현상으로도 볼 수도 있다.

 

그리고 강남3구의 재건축아파트 시장을 잡겠다고 시행한 제도가 지방은 물론 서울·수도권의 다른 재건축 추진 단지까지 영향을 미쳐 사업지연 등의 부작용이 나타날 수도 있다.


재건축 초과이익환수는 문제의 소지가 있다
이렇게 서울지역에 재건축사업으로 공급되는 신규아파트 공급이 중단되면 기존 아파트의 가격 상승현상이 나타날 수있다. 정부의 규제정책이 또 다른 풍선효과로 특정지역의 가격상승으로 나타날 수 있다는 말이다.

 

물론 정부는 어떤 방법으로든 폭등하는 부동산시장을 안정시켜야 한다. 그러나 최근 정부는 부동산시장의 흐름을 장기적인 측면보다는 단기적인 측면의 정책을 내 놓고 있어 안타까울 따름이다. 규제가 능사는 아닌데 말이다.

 

한편 재건축 초과이익환수제는 법적인 측면에서도 논란이 되고 있다. 우리나라 「헌법」에서는 사유재산제도를 보장하고 있고, 자유시장 경제 질서 체제를 바탕으로 하고 있다. 「헌법」은 재산권과 평등권을 보장하고 있으며, 개인이 자유롭게 살 수 있도록 하는 행복추구권이 있다.


그런데 집값이 오른다고 해서 많은 부담금을 전국의 모든 부동산에 대하여 부과하는 것은 위헌 소지가 있다. 가격이 오르면 당연히 재산세가 많아지고 이는 누구나 납부하고 있기 때문이다.


또한 초과이익환수제와 유사한 개발이익환수제는 택지개발에 따라 이익을 얻은 사람을 대상으로 부담금을 부과하는 제도인데 사업 시행자가 택지개발, 공단조성, 관광단지, 유통단지, 골프장 등을 조성할 때 발생되는 개발 이익의 50%를 개발부담금으로 내야하는 제도로서 일부 위헌 판정을 받고 유명무실해졌다가 노무현 정부에서 재건축 초과이익환수제로 교묘하게 변형되면서 지금도 유효하게 시행되고 있는 것이다.

 

그러나 재건축사업은 정부의 보조금이나 정부의 돈으로 재건축한 것이 아니고 개인의 돈으로 재건축한 것인데, 국가가 여기에서 나온 이익을 세금으로 환수하는 것은 문제가 있다.


그리고 아파트소유자는 재건축을 통하여 재산양도를 통한 매매차익을 남기지 않은 상황에서 부담금을 부과하는 것은 미실현 이익에 대한 과세라는 지적도 있다. 물론 정부는 이에 대하여 1994년 헌법재판소는 미실현 이득에 대한 과세 또는 부담금이 「헌법」 정신에 반하지 않는다고 결정한 바 있다.

 

그러나 당시 헌재의 결정은 세금부담능력, 법적 안정성 등을 고려할 때 문제가 없다는 것이다. 재건축 초과이익환수제도는 초과이익의 50%라는 비율이 세법상 일반원칙에 부합하는지에 대하여 논란이 있고, 재건축소유자들이 모두 세금부담능력이 있는지 단언하기 어렵다.


미실현이득에 대한 과세?
여기서 미실현 이익에 대해서는 분명 짚고 가야 할 듯하다.
재건축을 추진하면서 구분소유자 50% 이상 동의를 얻어야 추진위원회를 구성할 수 있다. 그리고 조합인가는 구분소유자의 80% 이상 동의를 얻어야 한다.

 

그런데 추진위원회 구성으로부터 조합인가까지는 대체로 몇 년씩 소요된다. 이후 사업승인과 건축허가 그리고 관리처분인가까지도 역시 몇 년씩 소요된다.

 

사실 관리처분인가를 받고 동호수 추첨을 해야만 이제 재건축을 하는가보다 하고 구분소유자들은 알게 된다. 그 다음에는 이주와 철거, 착공, 시공을 거쳐 준공, 입주를 하게 된다.


이 과정 중 추진위원회에서부터 조합인가까지는 대부분의 구분소유자들은 동의서 한 장 써준 것 밖에는 없다.

 

이 기간이 재건축 사업 추진 기간 중 가장 긴 시간이 소요된다. 그런데 이 기간 모두 개발행위로 보고 초과이익환수제 기간에 포한된다. 사실, 개발행위는 관리처분인가를 받고 동호수 추첨을 한 이후부터가 본격적인 개발행위라고 해야 할 것이다.

 

그래서 앞의 기간은 미실현 이득에 대한 과세라고 볼 수 있다. 하여튼, 재건축 초과이익환수제는 시행되었고 앞으로 어느 단지가 될지는 모르지만 초과이익환수제는 부과될 것이다.


관리처분인가를 다시 한번 검증한다
그리고 정부는 「도시 및 주거환경정비법」을 개정하여 관리 처분계획 인가 검증 절차가 모든 재건축 사업단지에 의무적으로 적용하게 되어 앞으로 재건축 단지의 사업 추진 속도는 늦어질 전망이다.


재건축아파트의 관리처분계획은 재건축사업의 마지막 단계다. 재건축사업을 크게 기본계획 수립→안전진단→정비구역지정→추진위원회설립→조합설립→사업시행인가→관리 처분계획→착공·분양→입주·청산 등 9단계로 진행된다.


관리처분계획 인가는 관할시·군·구청의 인가사항이다. 그동안 관할시·군·구청은 재건축 조합이 관리처분계획 인가를 신청하면 자체적으로 검정여부를 결정하였지만 이제 일정 기준을 충족하면 의무적으로 한국감정원에 타당성 검증을 의뢰해야만 한다.


그 기준은 ▲관리처분계획서상 정비사업 추정치(재건축 부담금 포함)가 사업시행계획서상 기재된 액수보다 10% 이상 증가한 단지 ▲관리처분계획에서 책정한 조합원 분담규모가 조합원 대상 분양공고 시점 대비 20% 이상 증가한 단지 ▲조합원 20% 이상이 관리처분계획 인가 신청 당일부터 15일 이내 검증을 요청한 단지 ▲관할시·군·구청장이 검증이 필요하다고 인정한 경우 등이다.

 

이러한 단지는 관리 처분계획 인가에 따른 소요시간이 늘어날 것이다.


그동안 관할 구청은 관리처분계획 인가를 접수 후 30일 이내에 인가 여부를 결정하였지만, 한국감정원에 검증을 의뢰할 경우 그 인가기한이 60일로 늘어난다. 검증 비용도 지방자치단체가 조합에 부담시킬 수 있어 조합원들의 부담이 증가할 수 있다.

 

올해부터 다시 적용되는 초과이익환수제 부담금 제도와 재건축 검증규제 강화 그리고 안전진단 강화 등 규제 일변도로 향후 재건축 사업은 상당히 위축될 수밖에 없다.


문재인 정부가 추진하고 있는 도시재생 뉴딜정책은 연간 10조씩 총 50조라는 많은 돈을 투입하여 도심지와 농촌, 어촌, 공단 등을 가리지 않고 슬럼화되었거나 슬럼화 우려가 있는 지역은 물론 주거환경이 열악한 지역을 대상으로 새로운 환경으로 바꿔주는 도시재생사업을 추진하고 있는 이때 오히려 도심지의 재건축사업은 규제하는 것은 도시재생 뉴딜정책과 역행하는 행위로서 매우 걱정이 아닐 수 없다.


뿐만 아니라 수요가 있는 곳에 공급을 해야 하는데 수요와 공급을 동시에 규제하고 있어 향후 규제가 완화되거나 시간이 경과하여 공급이 부족하면 오히려 가격이 상승할 수있어 정부는 지역별, 계층별, 물건별 맞춤형 정책을 추구해야 할 것이다.

 

[프로필] 권 대 중

• 명지대학교 창의융합인재학부 학부장 • 명지대학교 부동산대학원 주임교수 • (사)대한부동산학회 이사장 • 국가공간정보위원회 위원/중앙지적위원회 위원/공인중개사 정책 심의위원회 위원/주택도시보증공사 경영자문위원/한국산업단지 공단 자문위원/한국건축도시관련단체 총연합회 공동회장

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