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[전문가 칼럼] ‘부동산 보유세 인상’ 논란

권대중 교수의 부동산 따라잡기


부동산 조세란?
조세란? 국가가 나라 살림에 필요한 재원 마련을 위해 국민으로부터 개별적인 대가 없이 법률에 의거하여 거두어들이는 수입을 말한다. 다시 말해 국가 또는 지방자치 단체의 재정수요를 충족시키거나 경제적, 사회적 특수정책을 실현하기 위해 국민 또는 주민에 대해 반대급부 없이 부과, 징수하는 금전 급부를 말한다. 그런데 부동산 조세란 부동산 활동과정에 따라 부동산을 취득하거나 양도하였을 경우에 유통과세와 부동산을 보유 또는 이용하였을 경우의 보유과세로 구분한다.


유통과세는 부동산 취득 시 과세되는 조세와 부동산 양도 시 과세되는 조세로 나누어진다. 부동산 취득 시 과세되는 조세는 과세객체인 부동산을 유상취득하거나 무상취득 하는 경우 또는 원시취득하거나 승계취득 하는 경우 취득세를 과세하고 취득한 자산을 등기·등록하는 경우 등록세와 면허세, 무상취득인 상속이나 증여로 인한 경우에는 상속세 및 증여세가 과세된다.


부동산 양도 시 과세되는 조세는 부동산을 양도하게 되면 양도로 발생된 양도차익에 대하여 개인의 경우에는 양도소득과세가 법인의 경우에는 법인세가 부과된다. 또한, 부동산을 양도하면서 부과되는 양도소득세와 법인세는 ‘조세특례 제한법’에 의하여 감면받는 경우에 감면세액의 20%가 농어촌특별세로 부가되어 과세되고 소득할 주민세도 덩달아 10%가 부가세로 과세된다.


보유과세는 부동산을 보유하고 있는 동안에 과세되는 조세로서 재산세, 도시계획세, 공동시설세가 있으며 부동산을 임대하는 경우와 같이 부동산을 이용할 때는 부동산 임대소득, 농지를 보유하면서 이용하여 농업소득이 발생되면 농업 소득세가 과세된다.


한편, 재산세가 과세되면 재산세 산출세액의 20%의 지방교육세가 부가세로 부가된다. 여기서 부동산 조세의 기본적인 목적은 정부 유지를 위해 필요한 지출을 충당하기 위한 것이다. 또한 자원배분·소득재 분배·경제안정 등과 같은 경제적인 목적도 갖고 있다. 따라서 조세는 첫째, 국가가 공공재 공급을 위해 재원을 조달하기 위함이 가장 크다. 이는 개인의 사회적 욕구를 충족시키기 위함이기도 하다. 둘째, 조세는 사회·경제정책을 추진하기 위함이다. 그래서 조세는 공해, 투기, 독점, 도시집중 등의 비효율적인 경제활동을 제거할 수 있다.


그리고 부동산 조세의 기능으로는 규제를 강화하거나 완화시킴으로써 가격을 조절하고, 수요공급을 조절하는 자원배분기능도 있다. 뿐만 아니라 부동산 경기조절 수단으로도 유용하다. 예를 들면 취득세가 감면되면, 주택수요가 증가하고, 가격이 상승한다. 공급자들은 초과이윤을 얻기 위하여 공급을 늘리고, 주택신규 공급자들도 시장에 참여하게 되어 공급을 한다. 이는 장기적으로 공급과잉으로 가격을 다시 하락하게 만든다. 이렇게 되면 수요자들은 합리적인 가격으로 부동산을 구매할 수가 있게 된다.


부동산 조세는 여러 가지 기능을 가지고 있지만 특히, 부동산시장에 직접 영향을 미치는 효과로는 지가안정과 주택문제해결 등 그 효과는 매우 크다. 현대 국가에서 일반적 조세는 정부수입의 가장 중요한 원천이며 개별적인 보상 없이 강제적으로 징수된다는 점에서 다른 수입원들과 구별된다. 또한 세금은 납세자의 일반적 의무이며 개개인의 납세자에게 구체적인 편익이나 보상을 교환해주는 조건으로 징수 되는 것은 아니다.


보유세 인상은 자산 가치 하락과 함께 조세전가가 발생한다
그런데 부동산에 세금을 부과하면 법률상 납세의무자가 부과된 세금을 부담해야 하지만 납세의무자는 부과된 부동산 관련 세금을 본인의 비용으로 처리하여 타인에게 떠넘기는 특성이 있다. 이를 조세의 전가라고 한다. 또한 타인에게 전가하고 남은 최종적 세금은 담세자가 납부하게 되는데 이를 조세의 귀착이라고 한다.


한편, 부동산 보유세의 인상은 부동산 자산을 가진 계층에게서 세수를 확보함으로써 부의 재분배가 가능하다고 하지만 그 속을 들여다보면 꼭 그렇지만은 않을 수 있다. 보유세는 보유 부동산에 계속 일률적으로 부과되는 성격을 가지고 있어 자본환원율을 세율만큼 증가시켜 부동산 자산가격의 하락을 가져오며 부동산 투기를 잡기 위해서는 심리적 압박과 함께 매우 효과가 있다.


그런데 이렇게 보유세를 인상해서 걷어 들이는 세금을 도시기반시설 등 공공서비스의 질적 개선을 위해 지출한다면 그 만큼 자산가치가 상승하기 때문에 문제가 크지 않을 수 있다. 하지만 보유세와 공공서비스 질적 개선의 가치가 같다면 보유세 인상은 자산 가격에 아무런 영향을 미치지 않을 수도 있다. 또 한 가지는 일반적으로 수요와 공급의 탄력성이 상대적으로 큰 쪽이 세금을 덜 내고 탄력성이 작은 쪽이 세금을 더 납부하게 된다.


예를 들면 토지 보유세를 인상하면 당장은 토지소유자가 세금부담이 있지만 장기적으로는 세금부담이 반영된 가격으로 토지가격이 결정되므로 장래 토지수요자들이 지불하는 세금과 가격은 변동이 없을 수 있다. 건물 역시 건물분 보유세 인상은 전적으로 임차인에게 귀착된다.


좀 더 자세히 설명하면 A가 소유한 건물에 거주하는 B에게 A가 조세부담을 넘기면 B는 다른 건물로 이사를 가면 된다. 하지만, B가 A의 건물 말고는 이사 갈 곳이 없다면 B는 억울해도 조세부담을 지면서 A의 건물에서 거주할 수밖에 없게 된다. 결국, A는 B에게 조세전가를 많이 하고 담세자인 A에게 귀착은 작아지게 된다. 이런 경우를 우리는 공급이 탄력적이지만 소비는 비탄력적이라고 한다. 그런데 시장에는 B가 선택할 수 있는 건물들이 많아서 B는 조세부담을 주지 않는 건물로 이사갈 수 가 있다. 따라서 A는 조세전가를 B에게 많이 하지 못하고 담세자에게 귀착이 커진다. 이런 경우 우리는 소비는 탄력적이고 공급이 비탄력적이라고 한다.


부동산시장에서 수요와 공급의 정도에 따라 조세의 전가와 규착이 커지거나 빈번해질 수 있다. 보유세 인상을 조세 전가라는 측면에서 단순 논리로 접근하기 보다는 어떠한 논리가 더 타당한지 여러 요소들을 종합적으로 판단해 볼 필요가 있다.


우리나라 부동산 보유세
우리나라의 부동산 보유세는 재산세와 종합부동산세로 나눠진다. 첫째, 재산세는 기본적으로 토지와 건물에 부과되는 조세다. 납세액은 개인 또는 기업의 재산순액이 아니라 부채를 고려하지 않은 재산총액을 근거로 부과된다.


재산총액을 평가하는 방법은 임대가액·자본가치·시장가치 등이 있다. 우리나라는 재산세가 지방정부의 재원을 조달하는 데에 이용된다. 그런데 재산세가 막대한 조세수입을 가져올 정도로 납세자에게 과중하게 부과되는 경우에는 납세자의 지출과 저축을 감소시킬 뿐만 아니라 상대적으로 많은 자본을 필요로 하는 생산 활동을 위축시켜 경제활동에 영향을 준다.


둘째, 종합부동산세는 지난 참여정부(노무현) 시절인 2005년 1월 신설되었는데 같은 해 12월 서민주거안정과 부동산투기 억제를 위해 주택분 및 비사업용 토지분에 대한 과표 적용 비율을 상향조정하였다. 당시 인별 합산이었던 것을 세대별 합산 과세로 변경하였으며 주택분 종합부동산세 과세기준 금액을 9억원에서 6억원으로 하향조정하였다.


또한 주택분 종합부동산세 최저 세율구간을 세분화해서 조정하였으며 주택분 및 비사업용 토지분에 대한 세부담 상한을 상향조정하는 등 종합부동산세를 강화하였다. 이로 인한 조세반발은 결국 소송으로 진행되어 2008년 11월 종합부동산세의 일부위헌과 헌법불합치 판결이 나왔다.


그 내용은 “세대별 합산규정은 생활실태에 부합하는 과세를 실현하고 조세회피를 방지하고자 하는 것으로 그 입법목적의 정당성은 인정되지만 우리 민법은 부부별산제를 채택하고 부동산 가격상승이 세제의 불비 때문에 발생하는 것만이 아니고 세대별 합산규정으로 인한 조세부담의 증가라는 불이익이 조세회피의 방지 등 공익에 비하여 훨씬 크다”는 판단으로 위헌판결이 나왔다. 이로 인하여 2008년부터 현재까지는 인별로 계산한 세액을 과세하고 있다.


또한 “주거목적으로 1주택만을 보유한 경우 특히, 일정한 기간 이상 이를 보유하거나 과세 대상 주택 이외에 별다른 재산이나 수입이 없어 조세지불 능력이 낮거나 사실상 거의 없는 자 등에게는 상대적으로 고율인 종합부동산세 누진세율의 무차별적 적용은 과도하게 주택 보유자의 재산권을 제한한다”고 보아 헌법불합치 선고를 받았다. 헌법불합치 판결에 따라 주거목적과 1주택의 정의 및 과세 대상주택의 범위 세율 등이 수정되었다.


따라서 2008년 9월 9.23 종합부동산 세제 개편방안에서 종합부동산세 과세기준금액을 9억원으로 상향조정하고 과세표준조정 및 세율인하(6억 이하 0.5%, 6~12억 0.75%, 12억 초과 1%, 50억 초과 1.5%, 94억 초과 2%)와 1세대 1주택 고령자에 대한 세액공제(60세 이상~65세 미만 10%, 65세 이상~70세 미만 20%, 70세 이상 30%) 등을 대폭 완화하여 2009년 1월 1일부터 현재까지 적용하고 있다.


그러나 종합부동산세를 도입한 본래의 목적은 부동산투기 억제가 주목적이었다. 목적이 달성되면 폐지되거나 보류해야 함에도 오히려 매년 세수가 급증하여 세수확보 수단으로 전락하고 있는 실정이다.


OECD국가 중 우리나라 보유세 과히 낮지 않다
그런데 문재인 정부는 부동산 보유세를 인상하려고 한다. 물론 종합부동산세의 예전(참여정부 시절 인상안) 환원도 생각하고 있는 듯하며 보유세 중 재산세 인상도 고려하고 있다.


일부 전문가나 정치권에서는 경제협력개발기구(OECD)가 발표한 보유세 과세 수준이 우리나라가 다른 나라보다 낮다고 주장한다. 그러나 이는 사실과 다르다. 부동산 관련 세금은 앞서 밝힌 바와 같이 크게 보유세(재산세, 종합부동산세)와 거래세(양도소득세, 취득세 등)로 나눌 수 있다.


그런데 지금 우리나라는 보유세 비율보다는 거래세의 비율이 매우 높은 편이다. OECD 국가들은 거래세보다는 보유세의 비율이 높은 편이다. 따라서 보유세의 인상만 추진할 것이 아니라 보유세를 인상한다면 거래세도 함께 검토해 종합적으로 개선해야 조세정의, 조세 형평성 등 조세정책목표를 달성할 수 있다.



OECD 사이트에 발표된 자료를 인용하면 <표1>에서 보는 바와 같이 2014년 기준으로 OECD 국가 중 국내총생산(GDP) 대비 재산세 비율을 비교해 보면 당시 35개 국가 중 자료를 제출하지 않은 미국을 제외한 34개 국가 중 우리나라는 2.712%로 10위 해당된다. 물론 당시 OECD Average는 1.862%로 이보다도 높았다.



또한 2015년 기준을 살펴보면 <표2>에서 보는 바와 같이 역시 자료를 제출하지 않은 4개 나라를 제외한 34개 국가 중 3.12%로 6위에 해당된다. 역시 높은 수준이다. 보유세 인상의 타당성을 주장하는 사람들은 우리나라 보유세가 국제 수준에 비해 낮다고 주장하지만 이러한 주장에 대해서는 의문을 가져볼 필요가 있다. 물론 회원국 모두가 믿을만한 자료를 제출했는지는 알 수 없지만 국제수준의 평균치보다는 분명 높은 것을 알 수 있다.


보유세의 적은 인상도 저소득층과 고령자에게는 큰 부담이다
정부가 만약에 보유세를 인상한다면 먼저 우리나라의 연령별 소득과 이들의 자산 분포 측면에서도 고민해 봐야한다. 특히, 저소득층은 소득이 낮기 때문에 보유세 인상이 가게에 직접적 부담이며 고령자 층 역시 소득절벽이라고 할 만큼 소득이 적거나 없어 가게에 부담이다.


그러나 두 계층은 전 재산이 부동산 자산(주택)인 경우가 대부분이다. 보유세는 거래가 일어날 때만 부과되는 거래세와는 달리 부동산을 소유하고 있는 동안은 지속적으로 부과된다는 점에서 거래세와 다르다. 거래세는 거래를 통해 발생한 수익이나 담보대출을 통하지 않고 근로 등을 통해 발생한 경상소득의 일부로 세금을 납부해야한다. 보유세에 부담을 느끼거나 납부하지 못하는 이들 일부는 결국 보유하고 있는 집을 팔고 다른 주거 취약계층으로 이전할 우려도 있다.


더욱이 이렇게 급하게 시장에 매물로 나오는 주택은 임대수익 등을 노리는 자본력이 큰 계층에게 흡수될 가능성이 있어 주거안정이라는 측면에서 양극화를 가중시키는 결과로 이어질 수 있다. 뿐만 아니라 보유세가 부담스럽게 되면 주택구매자들은 주택을 구매하지 않고 임차인으로 남을 확률이 있어 전월세 가격 상승과 더불어 주택시장 침체로도 이어질 수 있다.


보유세 인상 신중해야 한다
결론적으로 보유세 인상에 앞서 우리나라는 외국과 달리 재산세가 지방세임에도 지방 공공서비스 개선에 투입되기 어려운 현실과 인상으로 인한 부동산시장 침체 그리고 임대료 상승 등 발생가능한 문제점들을 모두 검토하고 결정되어야 한다. 또한 조세 전가 측면과 급격한 고령사회에 따른 고령자의 소득 및 부동산 자산 수준에 관해서도 면밀한 검토가 필요하다. 결국, 보유세 인상은 부동산을 갖고 있는 사람들에게 세금을 걷어 모두가 복지를 누린다는 부의 재분배가 실현될 수 있을지 아니면 전세는 없어지고 월세값은 올라가고 주거 빈곤층은 더 빈곤하게 되는 시장 혼란을 초래할지 장래가 걱정된다.


증세가 필요하고 그 대안이 보유세 인상뿐이라면 무엇보다 부동산시장 참여자가 시장을 예측할 수 있도록 투명한 정보공개와 공정하고 일관성 있는 정책을 강조하고 싶다. 더불어 부동산 중 주택은 우리 인간의 삶의 터전이므로 의식주의 하나인 주택을 대상으로 하는 정책은 다른 무엇보다도 신중해야 하며 지역별, 계층별 그 환경에 맞는 맞춤형 정책이 실행되어야 한다. 특히, 보유세 인상도 그렇다.


[프로필] 권 대 중
• 명지대학교 부동산대학원 교수

• (사)대한부동산학회 회장

• 국가공간정보전문위원

• 국토교통부 부동산산업발전위원

• 한국공인중개사협회 고문

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