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[전문가칼럼]토지공개념제도 도입 과연 옳은 일인가?

권대중 교수의 부동산 따라잡기

 

(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수)

강남권의 주택가격 상승원인
정부는 지난해부터 서울 강남4구(서초·강남·송파·강동)를 중심으로 주택가격이 상승하게 된 원인을 2015년 박근혜 정부 당시 주택시장을 살리기 위해 재건축 초과이익환수제를 재연기(2015년 1월부터 2017년 12월까지)하고 민간주택공급에 대한 분양가상한제를 폐지하면서 가격이 상승한 것으로 인지하고 있다.

 

그래서 정부는 금년부터 재건축 초과이익환수제를더 이상 연기하지 않고 물가상승의 2배만 넘어도 민간택지에서 분양가상한제를 시행할 수 있도록 법을 강화하였다. 물론 지금까지 강남권 재건축사업 단지가 강남의 주택가격 상승세를 이끌어 온 것은 부인할 수 없는 사실이다.


그러나 일방적인 주택시장 규제가 주택시장의 근본적인 문제점을 해결하는 데는 역부족일 수 있다. 왜냐하면 주택가격 상승 원인은 재건축 사업장이었지만 그 이면에는 강남권역에 그만큼 수요가 많다는 것이다.


또한 개발이 있는 곳에 이익이 있다고 강남지역에서 재건축 사업을 많이 하면 당연히 투자자가 많이 몰릴 수밖에 없다. 그래서 수요가 있는 곳에 공급을 해야 한다는 말이다. 여기에 정부의 양도세 중과세 등 다주택자에 대한 규제가 ‘똘똘한 주택한 채’라는 슬로건을 내걸고 홍보라도 하듯 강남권에서는 고가 아파트 선호가 확대되면서 가격이 더 상승한 것이다.

 

특히, 강남지역에는 더 이상의 주택 공급이 없을 것이라는 공급의 한계가 주택가격 상승을 부채질했을 것이다. 그래서 강남지역에 택지가 부족하여 주택을 공급할 수 없다면 기존의 오래된 주택들을 헐고 새로운 환경의 주택을 더 공급해야 한다는 것이다.


사람들은 언제나 신상품을 좋아하듯 오래된 주택은 버리고 새로운 환경의 주택을 원한다. 점점 고급화, 기능화, 첨단화로 바뀌는 스마트한 주택을 원한다. 그래서 새로운 환경으로 바꿔주는 정비사업은 강남권역에서 주택을 공급할 수 있는 유일한 방법이다. 또한 공급보다 수요가 많아지면 가격은 당연히 상승하기 때문에 부족한 택지를 해결할 수 있는 수요분산정책도 함께 고려되어야 한다.


그런데 정부는 오히려 공급을 저해하는 재건축 초과이익환수제를 재시행하면서 보유세 인상과 더 나아가 토지공개념 도입도 고려하고 있다. 과연 지속적인 규제가 주택시장을 정상화하는데 옳은 일인지 토지공개념 도입 역시 옳은 일인지 따져보자.


토지공개념제도를 도입하려는 여당
토지공개념이란 모든 국민의 생활기반이고 다른 소유권과는 달리 공공적 의의가 큰 토지의 소유권에 제한을 가하고 공공적 의의를 부여하는 것이다. 오늘날 자본주의 국가에 서도 토지가 공공재로 인식되면서 토지소유권 절대 사상에도 변화가 요구되기에 이르렀다. 우리나라 「헌법」 제23조 제 1항에서 ‘모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다’고 하여 재산권을 기본권으로 보장하되 법률로 규제할 수 있음을 명백히 하고 있다.

 

동조 제2항은 ‘재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다’라고 규정하여 재산권 행사의 사회적 의무성도 강조하고 있다. 「헌법」 제122조도 ‘국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다’고 별도로 규정하고 있다. 이것이 토지공개념의 기초가 되는 것으로 토지에 관한 각종 규제 법률이 이를 근거로 하여 토지소유자 등에게 여러 의무와 부담을 과하고 있다.


또한 「민법」 제2조는 ‘권리의 행사와 의무의 이행은 신의에 좇아 성실히 하여야 한다’와 ‘권리는 남용하지 못한다’고 규정하고 있으며 동법 제212조에서도 ‘토지의 소유권은 정당한 이익 있는 범위 내에서 토지의 상하에 미친다’고 규정하고 있다.

 

이러한 근거를 바탕으로 우리나라에서는 지난 1977년 이래 이에 대한 논의가 계속되다가 1989년 「택지소유에 관한 법률」, 「토지초과이득세법」, 「개발이익환수에 관한 법률」 등 세 종류의 토지공개념 관련 법률이 제정되었다. 그러나 1994년부터 당시 건설부가 택지초과소유와 개발 부담금을 낮추는 등 농지의 소유와 거래를 대폭 완화 하기로 결정하고 토지공개념은 다시 완화되었다.


그러나 최근 국회 개헌 논의과정에서 토지공개념에 관한 별도의 명문 규정을 신설하자는 의견이 다시 강하게 나오고 있는 상황에서 지난 2월 1일 더불어민주당이 「헌법」에 경제 민주화와 토지공개념을 강화하기로 결정했다. 경제민주화와 토지공개념은 자본주의 경제 질서 및 그 근간인 사유 재산제와 정면으로 충돌할 수 있다는 점에서 우려가 아닐 수없다. 이미 과거에 토지공개념으로 도입되었던 법률이 헌법불일치, 위헌이 되어 폐지되었는데 말이다.

 

이러한 얘기의 발단은 지난해 9월 더불어민주당의 추미애 대표가 정기국회 교섭단체 대표연설에서 처음으로 지대개혁의 필요성을 강조했었다. 그리고 금년 러시아 방문 중에는 러시아 문학을 대표하는 대문호로 역사와 개인 삶의 모순을 분석하며 러시아 문학과 정치에 큰 영향을 끼친 레프 니콜라예비치 톨스토이, 러시아 사실주의 문학의 정점에 있다는 톨스토이는 토지문제에 있어서 모두에게 기회를 제공해줘야 한다는 철학을 남겼다.

 

그런데 추미애 대표는 톨스토이의 철학에서 영감을 받아 한국에도 토지공개념을 도입하려고 연구하는 중이라고 했다. 톨스토이는 대문호이기 이전에 소설가이자 사상가이며 종교가다. 추미애 대표가 톨스토이에게서 영감을 얻었다는 것이 과연 무엇인지 궁금하다.

 

역사서에 의하면 톨스토이는 1882년 모스코바 빈민굴을 시찰한 후 사회조직의 결함에 깊이 생각이 미치자 그의 사상적 번민은 종교적, 윤리적 문제에서 사회제도까지 미치게 되어 결국, 1885년 사유재산을 부정하게 되고 이로 인해 부인과 충돌한 후 그동안 저술했던 『전쟁과 평화』, 『안나 카레리나』 등 모든 저작권을 부인이 관리하였다고 한다.

 

더불어민주당의 추미애 대표가 톨스토이의 사유재산을 부정하는 사상에서 영감을 얻었다는 것인가? 정확히 알 수는 없지만 더불어민주당은 지난 1월 14일 개헌 의원 총회에서 헌법에 토지공개념을 명시하는 방안을 논의하기로 했다. 더불어민주당 개헌안에 담긴 토지공개념의 이론적 바탕을 제공한 인물은 바로 1839년 미국 필라델피아에서 출생한 정치경제학자 헨리 조지(1839~1897)다.


헨리 조지는 1879년 『진보와 빈곤』(Progress and Poverty) 이라는 책에서 땅 소유자가 받는 지대를 전부 세금으로 걷고 다른 세금을 모두 없애자는 단일 토지세를 주장했다. 현대사회의 풍요 속 빈곤, 즉, 경제적 양극화와 불평등이 토지 사유화에서 비롯됐다는 이유에서다.

 

단일 토지세는 토지에서 발생하는 소득을 전액 환수해 필요한 곳에 배분하자는 취지를 담고 있다. 헨리 조지는 인구증가와 기술개발로 경제가 번영해도 경제발전의 이익을 대부분 토지 소유자가 차지하기 때문에 노동자는 빈곤할 수 밖에 없다고 생각했다.


여기에는 분배를 좌우하는 권력을 지주가 장악하고 있다는 인식도 깔려 있다. 어쩌면 사회주의가 토지를 국유화하고 있기 때문에 지가 급등도 적고 자본이득도 골고루 분배가 잘되고 있으나 자본주의는 어느 한 일방(토지 소유자)이 자본이득을 독차지하기 때문에 양극화도 심화되고 있다고 생각하는 듯 추미애 대표는 ‘지금 한국경제는 지대 추구의 덫에 걸려 있다’고 말한 바 있다.

 

그럼 과연 현재의 중국 부동산 시장은 가격 급등도 없고 빈부격차도 적어 분배가 잘되고 있다는 말인가? 토지공개념의 이론적 바탕을 제공한 헨리 조지는 어린 나이에 학업을 중단(중학교 중퇴)하고 선원으로 일하다가 대륙횡단철도 개통 소식을 듣고 금을 찾아 서부로 향했다고 한다. 그곳에서 그는 대륙횡단철도를 따라 땅값이 급등하고 입지여건이 좋은 땅을 소수의 지주들이 장악하고 있는 현상을 목격했다.


어릴 적 그의 경험이 『진보와 빈곤』에 담긴 지대에 대한 불신을 키웠다고 볼 수 있다. 헨리 조지의 주요 논리 중 하나가 바로 땅없이는 노동, 자본, 산업이 존재할 수 없다는 것이다. 이것 때문에 그는 토지가 인간 존립의 필수요소라고 주장했다. 과연 민주국가에서, 시장경제를 추구하는 국가에서 가능한 일인가 생각해볼 일이다.


토지공개념제도 도입의 역사
지난 1월 말 국회 헌법개정특별위원회의 자문위원회는 「헌법」 제23조에 ‘토지재산권에 대하여는 공공복리를 위하여 특별한 제한과 부담이 부과될 수 있다’는 조항을 신설하거나 「헌법」 제122조 1항에 ‘토지 투기로 인한 경제왜곡과 불평등을 방지하기 위하여’를 추가하고 ‘규제와 조정을 할 수 있다’는 ‘하여야 한다’로 개정하는 안을 마련했다.


지금까지 임의 규정에서 해야 한다는 강제규정으로 바뀌는 것이다. 국가가 ‘공정한 임대차가 이루어지도록 노력해야 한다’는 내용을 신설해야 한다는 의견도 제시했다. 아마도 향후 정책을 추진하는 과정에서 위헌 논란이 재연되는 것을 사전에 방지하기 위해서 헌법조항에 삽입하는 것 아닌가 싶다.

 

그런데 토지공개념은 박정희 정부 때인 지난 1978년 8.8조치에서 토지공개념 위원회를 구성한 것이 시발점이다. 이보다 앞서 「국토이용관리법」에서 명시된 유휴지제도나 개발제한구역 등이 넓은 의미에서 토지공개념의 시초라고 할 수 있다.

 


토지공개념이 본격적으로 대두된 것은 민주화 바람과 함께 주택가격과 토지가격이 급등하며 전국적으로 부동산 투기 바람이 불었던 지난 1980년대 말이라고 할 수 있다.


1988년 전국의 토지가격 상승률이 27%를 기록했고 1989년에는 32%나 급등했다. 자고 일어나면 가격이 오르던 시기였기 때문에 결국, 노태우 정부는 200만 가구 주택공급 대책을 세우고 1기신도시 개발과 함께 엄청난 규제폭탄도 내놓았다.

 

당시 정부가 생각하는 토지공개념이란 토지는 공공적 성격이 강하기 때문에 소유권을 인정하되 개발이나 지가 상승에 대한 이익은 세금으로 거둬들이자는 개념이다.

 

이때 도입된 토지공개념은 「헌법」 제122조에 “국가는 국민모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용, 개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다”라는 조항을 근거로 정부는 택지소유상한제, 유휴지제, 토지거래신고제, 농지취득자격증명제, 개발이익환수제, 토지초과 이득세 등을 도입하였다.

 

 

이 중 토지공개념 3법이라고 할 수 있는 「택지소유상한에 관한 법률」, 「토지초과이득세법」, 「개발이익환수제에 관한 법률」 등을 간단히 설명하면 다음과 같다.


첫째, 「택지소유상한에 관한 법률」의 제정 목적은 국민이 택지를 고르게 소유하도록 유도하고 택지의 공급을 추진함으로써 국민의 주거생활의 안정을 도모하는 데 그 목적이 있었다.


이 법은 1989년 12월 30일 법률이 제정되었고 1990년 시행하면서 가구당 661.15㎡(200평)를 초과하는 택지를 취득하려는 개인과 법인은 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하도록 한 제도다. 시행 후 8년 간 택지초과소유부 담금으로 1조6700억원을 걷었다.

 

이 제도는 1998년 9월 폐지되었고 이후 법원의 위헌 판정을 받았다. 하지만 토지공개념은 국민의 재산권 침해라는 반발에 부딪혔고 특히, 미실현 이익에 대한 과세, 납세를 위해 과세의 대상을 매각할 수 없다는 논란이 있었다.


둘째, 「토지초과이득세법」이다. 이 법 역시 1989년 12월 30일 제정·공포되고 1990년 시행하면서 자기의 노력과 관계없이 주변의 개발 사업이나 기타 사회·경제적 요인으로 인하여 지가가 상승함으로써 토지소유자가 얻은 불로소득을 세금으로 환수하려는 것이다.

 

최초의 과세기간은 1990년 1월 1일부터 1992년 12월 31일까지였으며 1993년 말 과세대상이 결정되어 처음 과세가 고지되었다. 현금이 없을 때 세금의 납부는 분납이나 물납이 허용되었으며 정부에 매수를 청구하거나 대신 팔아 그 처분대금으로 납부할 수 있도록 하고 있었다.

 

이것은 토지보유단계에서 얻은 자본이득, 즉, 현금화되지 않은 이득에 대한 세금이라는 한계성을 보완하기 위한 것이었다. 일명 공한지세라고도 한다. 이 역시 미실현 이익에 대한 과세이며 지나친 규제라는 이유로 헌법 불합치 판정을 받았고 1998년 12월 폐지되었다.


셋째, 「개발이익환수제에 관한 법률」로 개발이익을 얻게 되는 당사자로부터 그 이익을 환수하는 제도다. 개발이익이란 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회· 경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 개발 사업을 시행하는 자(사업시행자) 또는 토지소유자에게 귀속 되는 토지가액의 증가분을 말한다.

 

이와 같은 개발이익에 대하여 국가는 개발 부담금을 부과·징수하는데 개발 부담금의 부과 대상인 개발 사업은 택지개발사업, 산업단지개발 사업, 관광단지조성사업, 도시개발사업, 지역개발사업과 도시환경정비사업, 교통시설과 물류시설용지조성사업, 골프장 등 체육시설 부지조성사업, 지목변경이 수반되는 사업 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업이다. 이로 인하여 「재건축 초과이익환수법」을 제정한 것이다.


현재 노무현 정부 당시 도입되었던 토지공개념 법률 중 「개 발이익환수제에 관한 법률」은 합헌판정으로 아직도 유효하며 종합부동산세 역시 일부 위헌판정을 받았으나 시행되고 있고, 「재건축 초과이익환수에 관한 법률」 역시 토지공개 념을 뿌리에 두고 있는 제도로서 시행되고 있다.

 

그런데 지난해부터 급등하기 시작한 강남권(서초·강남·송파·강동) 등 일부지역에서 주택가격이 급등하자 이를 잡기위한 방편 으로 최근 국회 개헌 논의과정에서 토지공개념에 관한 별도의 명문 규정을 신설하자는 의견이 강하게 대두되면서 더불어민주당이 「헌법」에 경제민주화와 토지공개념을 강화하기로 결정했다.


경제민주화와 토지공개념은 자본주의 경제 질서 및 그 근간인 사유 재산제와 정면으로 충돌할 수 있다는 점에서 우려가 아닐 수 없다. 뿐만 아니라 더불어 민주당이 토지공개념 카드를 꺼내는 이유는 아마도 올해부터 다시 시행되고 있는 재건축 초과이익환수제를 원활하게 적용하기 위한 법적 근거를 강력하게 마련하려는 의도일 수도 있다.

 

현재 헌법재판소는 서울 용산구 한남동의 한 재건축 단지 조합원들이 지난 2014년에 미실현이익에 대한 부담금은 위헌이라며 낸 헌법소원을 심리 중에 있다. 법조계 일각에선 이 제도가 과거 헌법 불합치 결정이 났던 「토지초과이 득세법」과 구조가 비슷해 위헌 결정이 나올 가능성도 있다고 보고 있다.

 

토지공개념제도 도입의 논의
더불어민주당의 토지공개념 도입은 한마디로 기본권인 토지 재산권을 제한할 수 있다는 점에서 우려의 목소리가 크다. 특히, 경제 왜곡과 불평등을 방지한다는 취지는 이해되지만 「헌법」에 명기할 정도는 아니라고 생각한다. 국회가 현행 「헌법」하에서 구체적인 법률을 제정하거나 정부가 필요한 정책을 시행하는 것으로 토지 투기를 막고 공공복리를 추진할 수 있기 때문이다.

 

이미 우리나라는 종합부동산세와 개발제한구역이나 농지 소유·매매 제한 등과 같이 법률에 토지공개념이 도입된 상태에서 자칫 잘못하면 옥상옥이 될 수도 있다.


「헌법」에 명문화할 경우 득보다 실이 더 클 우려가 있다는 말이다. 그래서 법적으로도 위헌 여지가 높은 상황에서 사회적 합의 또는 공감대를 이루지 못하면서까지 밀어붙일 경우 사회·경제적 혼란이 가중될 수 있다.

 

특히, 토지에 공적인 개념을 강화하겠다는 취지는 이해하지만 재산권을 과도하게 침해할 수 있다는 점에서 분명 공론화는 우선되어야 한다. 급진적인 제도 개선은 사회적 혼란과 부작용을 초래하는 결과를 낳을 가능성이 크기 때문 이다. 우선 토지공개념을 다시 도입하게 되면 사유재산제도와 사적자치제는 유명무실화된다. 특히, 과잉금지원칙에 위반된다는 말이다.

 

그리고 법치주의정신에도 위반된다. 그러나 토지투기억제정책으로서는 매우 유용하다. 또한 사회복지국가이념을 실현한다는 측면에서도 타당성을 가질 수 있다. 뿐만 아니라 비례적합성원칙과 필요성, 상당성원칙에 반하지는 않을 것이다. 따라서 사유재산제도의 본질을 침해하지 않는 범위 내에서 합리적으로 제한하되 필요최소한의 제한에 그쳐야 한다. 그래야만 국민적 반발과 자유 민주주의의 시장경제 기반을 흔들지 않을 것이다.

 

[프로필] 권 대 중

• 명지대학교 창의융합인재학부 학부장 • 명지대학교 부동산대학원 주임교수 • (사)대한부동산학회 이사장 • 국가공간정보위원회 위원/중앙지적위원회 위원/공인중개사 정책 심의위원회 위원/주택도시보증공사 경영자문위원/한국산업단지 공단 자문위원/한국건축도시관련단체 총연합회 공동회장

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[김우일 칼럼]‘갑질’은 영혼의 홀로코스트
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