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[전문가칼럼]공시지가 인상 무엇이 문제인가?

(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 지난해는 정부가 부동산시장을 안정화시키기 위한 고강도대책을 그 어느 때보다도 많이 발표했던 한해였다. 또한 박원순 서울시장의 말 한마디가 용산과 여의도 일대는 물론, 서울시 전역의 부동산가격을 상승시키는 계기를 만들었고 이러한 여파가 수도권 지역까지 확대되자 정부는 규제의 강도를 더해 규제지역에서 1주택 이상 소유자에게 주택담보대출을 사실상 금지시켰다.

 

그 결과 호가가 꺾이기 시작하면서 주택가격은 하락하고 있다. 그러나 대출금지라고 하는 초강수는 오히려 가격하락뿐만 아니라 거래 위축을 가져오고 있으며 정부는 여기에 더하여 조세형평성과 소득 양극화를 해소하겠다고 종합부동산세 인상과 함께 공시가격 현실화 방안을 들고 나와 연일 뉴스의 톱을 장식했다.

 

결국, 정부는 올해 1월 1일 기준으로 전국 3268만 필지 중 50만 필지의 표준지공시지가를 1년 전과 비교해서 전국평균 9.42% 인상했다. 이는 지난 2008년 9.63% 인상 이후 11년 만에 최대 폭 인상이며 서울 강남구의 경우는 23.13%나 올렸다.

 

이는 아마도 정부가 사전에 표준지공시지가 인상폭에 대한 가이드라인을 감정평가사들에게 준 것이 그대로 반영된 것 아닌가 하는 의문도 남게 한다.

 

뿐만 아니라 최근 토지가격이 크게 상승하고 공시지가가 저평가됐다고 하는 서울을 비롯한 부산, 광주 등이 전국 평균이상으로 상승했고 나머지 시·도는 전국 평균 미만으로 공시지가가 평가됐다. 이번 표준지공시지가 평가에서 서울의 표준지공시지가는 평균 13.87% 인상되어 전국 17개 시·도 가운데 가장 많이 올랐다. 이 같은 인상폭은 지난 2007년 15.43% 인상 이후 12년 만에 최대 폭이다.

 

특히, 강남구의 23.13% 인상은 두 가지로 해석할 수 있다.

하나는 그동안 저평가되었던 것을 다른 지역과 형평성을 맞추기 위해 대폭 인상했다고 볼 수 있으며, 또 다른 한편에서는 강남지역이 서울의 대표적 부촌이며 대표적 상업 지역이므로 다른 지역보다 더 많은 인상폭을 적용했다고 볼 수 있다.

 

그러나 정부가 시세대비 공시지가 반영비율이 어느 정도인지 구체적으로 밝히지 않아 알 수는 없다. 국토교통부는 추정시세가 ㎡당 2000만원 이상 고가 토지가 전국 표준지의 0.4% 정도인 점을 감안하여 이를 중심으로 현실화율을 개선해 형평성을 높였다고 한다.

 

실제 중심상업지나 대형 상업·업무용 건물 등 고가토지의 평균 상승률은 20.05%였지만 나머지 99.6%인 일반 토지의 변동률은 7.29%였다. 일각에서 제기하고 있는 고가 토지 및 전국 표준지 인상폭 지침에 대해 국토교통부는 가격이 급등한 토지나 상대적으로 시세와 격차가 있는 토지를 중심으로 표준지공시지가를 현실화했다고 밝혀 표준지공시지가에 대한 지방자치단체의 의견을 충분히 반영했다고 한다. 정부는 공시지가 현실화율을 2022년까지 100%까지 올리겠다는 것이다.

 

공시지가란?

 

그럼 공시지가란? 국토교통부 장관이 조사·평가하여 공시한 토지의 단위면적(㎡)당 가격을 말한다. 이는 합리적이고 일관성 있는 지가정보체계를 세우기 위해 「부동산가격 공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 산정하여 공시되는 토지가격이다. 이 토지가격은 지난 1989년 토지공개념이 도입되면서 당시 행정자치부의 과세시가표준액, 건설교통부의 기준시가, 국세청의 기준시가, 한국감정원의 감정시가 등을 일원화시켜 1989년 7월부터 시행한 것이다.

 

공시지가는 크게 표준지공시지가와 개별공시지가로 나눈다. 그러나 통상적으로 공시지가라 함은 표준지공시지가를 의미한다. 토지의 표준가격인 표준지공시지가는 한국감정원이 전국의 모든 필지 중 50만 필지를 표준지로 선정한 뒤 민간감정평가사에게 의뢰하여 한 필지에 2명의 감정평가사가 복수평가를 한 후 이를 산술평균하여 가격을 결정한다. 이렇게 산정한 표준지공시지가는 토지보상금과 감정평가가격 산정자료로 이용된다.

 

또한 표준지가격을 기준으로 지방자치단체가 개별토지에 대한 공시지가를 산정한다. 이를 개별공시지가라고 한다. 개별공시지가는 표준지공시지가를 기준으로 전국의 개인소유토지에 지가를 산정하는데 이렇게 산정한 개별공시지가는 양도소득세·상속세·종합토지세·취득세·등록세 등 국세와 지방세는 물론 개발부담금·농지전용부담금 등을 산정하는 기초자료로 활용된다.

 

공시지가 열람은 해당 표준지가 속한 시·군·구에서 가능하며 공시된 지가에 이의가 있는 토지소유자 및 법률상 이해관계자는 공시일로부터 30일 이내에 국토교통부장관에게 서면으로 이의를 신청할 수 있다. 개별공시지가의 기준일은 원칙적으로 1월 1일이며 예외적인 경우에 국토교통부장관이 따로 공시기준 일을 정할 수 있다.

 

조사기준일의 변경은 1월 1일이 기준일 경우 전년도 10월에 조사에 착수하게 되어 결국 1년전 토지가격이 공시지가로 결정되는 문제점이 있기 때문이다. 2000년부터는 전국 모든 지역에서 매년 일제히 지가조사를 하지 않고 지가 변동이 거의 없는 안정지역은 2∼3년에 1번씩만 조사하고 있다.

 

주택공시가격

 

주택의 경우 단독주택은 한국감정원이 전국의 22만 가구를 표준주택으로 선정한 후 자체 단수 평가하여 가격을 결정한다. 이 역시 표준가격을 기준으로 해서 지방자치단체가 개별주택에 대한 공시가격을 결정한다.

 

아파트와 빌라 등 공동주택에 대해서는 한국감정원이 전담해 공시가격을 모두 산정한다. 따라서 모든 표준지의 공시주체는 국토교통부이고 개별주택과 개별토지의 공시 주체는 지방자치단체인 것이다.

 

특히, 표준지의 선정기준은 다소 포괄적이지만 지가의 대표성, 토지특성의 중요성, 토지용도의 안정성, 토지구별의 확정성이 등 네 가지를 기준으로 선정한다. 정량적으로 구획이 나누어져 있는 것은 아니지만 표준지로 선정이 되면 특별한 교체사유(행정구역·이용 상황·용도의 변경 등)가 발생하지 않는 이상 지속적으로 유지된다. 교체사유에 해당하는지 여부는 매년현장조사를 통해 확인한다.

 

공시가격은 발표 후 소유자 의견 청취 과정을 거치며 산정된 가격에 문제가 있다고 생각되면 최종 이의제기를 할 수 있다. 공시가격이 확정된 이후에도 이를 받아들일 수 없다면 행정소송을 진행해야 한다.

 

공정가액과 시가표준액 그리고 공정가액 비율

 

공정가액은 시장성이 있는 유가증권이나 시장성이 없는 유가증권이나 취득당시의 가격이 아닌 결산일 현재의 평가액을 의미한다. 시장에서 거래가 되는 채권이나 주식이라면 시장가격이 공정가액이 될 것이지만 비상장주식의 경우에는 공정가액을 산정하기가 어렵다.

 

그래서 시장에서 거래되지 않는 채권의 경우에는 특별한 할인율을 사용하여 계산하기도 한다. 그런데 현재 공정가액비율은 주택의 경우 시가표준액의 100분의 60, 토지 및 건축물의 경우에는 시가표준액의 100분의 70을 적용하고 있다. 이렇게 적용하는 시가표준액은 토지의 경우 개별공시지가로 적용하고 주택의 경우에는 개별주택가격 또는 공동주택가격을 적용한다.

 

또한 건축물은 매년 1회 이상 행정안전부장관이 산정·고시하는 건물신축가격 기준액에 건물의 구조, 용도, 위치, 잔존가치 등을 고려하여 계산한 건축물 가액을 산정한다. 또한 공정시장가액비율은 지방세법이 정하는 범위 내에서 공정시장가액비율을 탄력적으로 적용하도록 하고 있다.

 

이렇게 산정한 가액을 바탕으로 재산세를 산정하는데 그 방법은 해당부동산의 시가표준액에 공정가액비율을 곱하고 세율을 곱하여 결정한다. 재산세는 지방세로서 매년 6월 1일을 기준으로 사실상 보유자를 납세의무자로 하여 7월과 9월 고지되고 재산세 과세 대상 부동산 중 일정액을 초과하는 부동산에 대해서 12월에 국세인 종합부동산세를 별도로 고지한다.

 

따라서 부동산을 매입하는 경우 6월 이전에 계약을 하고 잔금을 지불했다면 당연히 재산세는 매수자가 부담해야 하지만 6월 1일 이후 잔금을 지불했다면 재산세는 매도인이 납부해야 합니다.

 

공시가격 현실화의 문제점

 

결국, 표준지공시지가나 개별공시지가나 또는 주택공시가격 모두가 세금을 부과하기 위한 기준가격이라면 이는 현재보다 높아지는 경우 세 부담은 커질 수밖에 없는 것이다. 그런데 정부는 지금까지 강남 등 고가 단독주택의 경우 아파트에 비해 거래량이 적다 보니 공시지가가 실거래가격의 절반에도 미치지 못하는 경우가 많아서 현재 시세의 40~70%인 공시가격을 80%까지 끌어올린다는 계획을 세운 것이다.

 

또한 2022년까지 현실화율을 100%까지 올리겠다는 것이다. 그래서 공시가격 현실화율은 시간을 두고 중·장기적으로 인강되어야 한다. 공시가격을 현실화하는 것은 좋으나 일시에 가격이 급등하여 보유세 폭탄이라는 말이 나오면 조세 반발은 물론 조세 전가 등 새로운 문제가 발생할 수 있다. 따라서 중·장기적으로 시장에 부담을 주지 않으면서 현실화할 필요성이 있다.

 

둘째, 정부는 공시지가 평가를 위한 감정평가사들의 가격산정에 너무 깊이 간섭하지 말아야 한다. 정부가 공정성과 신뢰성을 담보로 하는 감정평가 업무에 깊이 간여하거나 지침을 내리는 것은 국민으로부터 정부의 불신만 키우는 꼴이 될 수 있어 이는 최소화되어야 한다. 정부투자기관이면서 공시가격을 산정하는 한국감정원의 업무 역시 정부의 개입이 최소화되어야 한다.

 

셋째, 공시지가나 공시가격 인상에 따른 선의의 피해자가 없도록 신중해야 한다. 공시가격 인상은 재산세와 종합부동산 등 부동산관련 세금뿐만 아니라 건강보험료와 기초연금, 개발부담금 산정 등에도 영향을 주기 때문에 선의의 피해자가 없도록 소득에 따른 조정이 필요하다.

 

넷째, 무리한 공시가격 인상은 조세 반발이나 조세 전가가 발생할 수 있어 거래세인 취득세와 양도세 조정도 함께 조정되어야 한다. 결국, 세금을 인상하게 되면 서민층만 힘들어진다. 중산층 이상은 수익형 부동산을 소유하고 있는 경우 수익형 부동산에 세금 인상폭만큼 월세를 인상할 가능성도 있기 때문이다.

 

다섯째, 조세부담은 부동산시장에도 악영향을 미친다. 지난해 9.13대책 이후 조정대상구역 이상 지역에서 주택을 소유한 경우 주택담보대출을 전면 금지하다시피 하고 있다. 이로 인하여 부동산시장은 호가가 꺾기면서 거래가 실종된 상태다. 물론 신규분양시장은 그런대로 위치에 따라 경쟁률을 유지하고 있지만 이 역시 미래를 장담하기 힘든 상황이다.

 

특히, 재고주택시장은 주택담보대출 규제로 인한 여파로 매도자는 많으나 매수자 실종상태로 분위기가 전환되었다. 여기에 보유세 마저 큰 폭으로 인상되면 더욱 시장은 얼어붙을 것이다. 따라서 정부는 이에 대한 대안을 제시해야한다.

 

 

국민 위해 공시가격 인상돼야

 

지난 2월에는 단독주택에 대한 공시가격이 조정되었지만 이제 4월이면 그동안 실거래가격 인상폭이 컸던 공동주택에 대한 공시가격이 인상될 것이다. 이렇게 공시가격이 인상되어 보유세가 증가하면 부동산시장에서 매수에 나서려던 사람들은 가격하락에 대한 기대감과 보유세 부담으로 매수에 나서기보다는 대기수요로 남아 시장은 어려워질 것이다.

 

물론, 지금의 서울 주택가격은 단기간에 너무 많이 상승했다. 따라서 하락 조정되어야 한다. 하지만 이 역시 급락보다는 서서히 안정되는 시장이 가장 바람직하다. 그래서 경착륙보다는 연착륙을 원하는 것이다.

 

그런데 정부는 이에는 관심이 없는 듯하다. 문재인 정부 출범 이후 규제일변도 정책과 박원순 시장의 말 한마디로 서울의 주택가격은 급등을 하여 서민들을 울리더니 이제는 그 급등한 가격을 인위적으로 취임 당시 가격으로 돌려놓으려 한다. 시장을 정부 마음대로 조정하려는 것은 위험한 일이다. 시장은 수요공급법칙에 따라 자연적으로 조정되어야 함에도 말이다.

 

만약, 4월에 공동주택의 공시가격이 이번에 발표한 표준지 공시지가 이상 인상될 것으로 보인다. 아마도 최대 30%정도 인상된다고 가정하면 건강보험료도 평균 13%정도 인상되고 기초연금을 받는 노인 10만명 정도가 혜택을 받지 못할 수 있으며 종합부동산세 대상도 늘어난다고 한다.

 

따라서 매우 중요한 평가로 공정한 평가가 이루어져야 하며 그 인상폭은 현실성 있게 인상되는 것도 좋지만 정부는 단기간에 무리한 인상을 하려고 한다. 단기간에 큰 폭으로 인상하게 되면 분명히 억울한 사람이 나타날 수 있어 선의의 피해자가 발생하지 않게 각별히 신경을 써야할 것이다.

 

결국, 공시가격 인상은 고가주택 보유자에 부과하는 부자증세인 종합부동산세뿐만 아니라 재산세 등 많은 부분에 영향을 미치므로 서민증세 즉, 보편적 증세에 가깝다. 그래서 서민들에게 부담을 주면서까지 급격하게 공시가격을 인상하는 것은 바람직하지 않을 수 있어 국민을 위한 공시가격 현실화가 어느 정도가 바람직한지 고민을 하고 실행했으면 한다.

 

[프로필] 권 대 중

• 명지대학교 창의융합인재학부 학부장 • 명지대학교 부동산대학원 주임교수 • (사)대한부동산학회 이사장 • 국가공간정보위원회 위원/중앙지적위원회 위원/공인중개사 정책 심의위원회 위원/주택도시보증공사 경영자문위원/한국산업단지 공단 자문위원/한국건축도시관련단체 총연합회 공동회장

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