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[시론]공연예술 활성화 정책의 필요성과 방안

(조세금융신문=김우철 서울시립대 세무학과 교수) 문화예술 분야의 대표 격이라 할 수 있는 공연예술은 관객이 모인 가운데 무대에서 실행되는 모든 형태의 예술을 지칭한다. 구체적으로는 무용을 비롯한 연극, 뮤지컬, 오페라, 행위 예술 등이 여기에 해당한다.


공연예술이 제공하는 감동과 만족감도 서비스의 한 종류로 볼 수 있는데, 경제적 측면에서 다른 재화나 산업과는 구분되는 특징이 있다. 예를 들어, 공연상품은 경험재로서 경험해 보지 않으면 해당 작품의 수준을 알 수 없다. 복제품이 생기고 사회에서 소비될수록 장기적으로 재화의 가치가 올라가는 공연의 특성은 바로 이 때문이다.


공연산업은 고위험-저수익 속성으로 인해 다른 문화산업보다 더 위험한 산업으로 여겨진다. 이러한 공연의 위험성은 공연작품이 극장에서 실제 상연 되기 전까지는 작품의 질이나 효용성을 제대로 파악할 수 없다는 수요의 불확실성에 기인한다.


경제적 측면에서의 공연예술
정책적 측면에서 공연예술이 관심의 대상이 되는 것은 공연산업의 경제적 특성상 시장균형이 사회적으로 요구되는 최소생산점에 크게 미달한다는 과소생산 문제와 이를 해소하기 위한 정부지원의 필요성 때문이다.

 

수요측면에서 공연이 주는 편익이 소비자에 국한되지 않고 사회전체로 확산되는 외부효과 문제로 인해, 공연은 사회적 최저 수준보다 낮은 수준에서 생산하는 시장실패가 발생한다. 즉, 공연생산에 적정한 자원이 배분되지 않는 비효율성이 발생하는 것이다.

 

공급 측면에서, 공연은 다른 문화산업과 달리 일정 시점 이후에는 규모의 경제가 발생하지 않으며, 비용압력에서 기인하는 생산성지체 현상인 비용의 질병(cost disease) 문제에 직면하게 된다.


이러한 문제로 인해 공연산업은 만성적인 적자구조를 면하기 힘들어, 결국 공연 상품의 공급이 감소하여 가격이 상승하고 다시 생산이 감소하는 악순환이 발생한다. 또한, 공연은 재화로서의 가치는 높지만 소비수준이 적정선에 미달하는 전향적인 가치재로서의 특징을 갖는다. 정부는 공연예술이 주는 다양한 가치로 인해 이 서비스의 최소 공급수준에 대한 사회적 합의가 암묵적으로 존재한다고 생각하는데, 이 최소생산점은 일반적으로 시장균형보다 높은 수준에 위치한다.


이외에도 공연예술 소비자의 대부분이 고소득층이라는 점때문에, 종종 형평성의 문제가 제기되고, 보다 공평한 공연예술재 소비를 목적으로 정부의 개입이 요구되기도 한다.


공연산업의 발전과 이를 위한 공공지원은 문화예술의 국민적 향유는 물론, 새로운 산업 성장을 위해서도 매우 중요한 정책과제가 될 수 있다. 산업연관분석에 따르면, 공연산업의 경제적 파급효과는 다른 문화콘텐츠 산업이나 타 주력산업과 유사하거나 더 큰 것으로 나타난다.

 

공연예술서비스의 부가가치유발 효과(부가가치유발계수 0.833)는 음악을 제외한 콘텐츠 산업과 반도체, 통신 및 방송장비, 자동차, 선박을 포함하는 주력업종보다 훨씬 높은 수준이다.


취업유발 측면에서도 공연예술서비스 부문은 콘텐츠산업 전체와 유사한 수준에 있으며, 타 주력업종보다는 월등히 높은 효과를 보이고 있다. 매출 10억원당 종사자 수를 통해 공연시장 고용능력을 살펴볼 수 있는데, 2015년의 경우 이 수치는 80명으로 다른 산업에 비해 매우 높은 편이나, 최근 7년간 이 수치는 빠르게 감소하고 있다.

 

다른 산업에 비해 노동집약적인 공연시장에서도 자본화가 빠르게 진척되고 기술발전에 따른 인력절감이 진행되고 있음을 알 수 있다. 공연산업은 한류 확산을 통해 다른 산업의 수출과 외국인 투자를 견인하는 간접적인 파급효과가 있다는 것도 또 다른 경제적 중요성의 예이다.

 

공연제작 측면에 대한 지원이 효율적
우리나라 공연예술 시장실패의 보정을 위해서는 공급자의 문제를 우선적으로 해결하는 것이 중요하다. 대표적으로 공연예술의 공급은 비탄력적인 특징을 갖기에, 수요확대 정책만으로 공연예술 활성화에 한계가 있다. 공연예술의 생산자는 비용질환 문제를 겪게 되고, 선투자-후수입 구조에서 발생하는 불확실성이 공급을 위축시키기에 제작활동과 같은 공연생산을 활성화하는 정책이 필요하다.


순수공연예술 분야에서 상업성을 확보하기란 쉽지 않기에 비영리단체의 역할이 특히 중요하지만, 우리나라에서는 공연예술과 관련한 비영리 단체들의 발달 수준이 매우 미숙하다는 구조적인 문제가 있다. 따라서 취약한 공급기반의 확대는 공연예술 활성화의 우선적인 정책과제라 할 수 있다.


민간공연단체에 대한 지원 방법으로 재정투입보다는 조세 감면이 더 효과적이다. 직접적인 재정지원은 예산확보를 위해 치열한 부처 간 경쟁을 뚫어야 하는 어려움이 있고, 재원배분을 위한 객관적 기준을 충족해야 문제도 있다. 재정지원은 단순 보조금만으로 민간의 공연서비스 공급체계의 효율성을 제고하기 어렵다는 한계도 있다.


반면, 생산과정에 대한 조세지원은 경쟁원리를 훼손하지 않으면서 공급기반을 강화하는 긍정적인 효과가 있어 친시장적인 정부개입 방식이라는 장점이 있다. 직접적인 재정지원과 달리 조세감면 혜택은 인위적인 선정절차에 의해 결정되지 않아 배분을 둘러싼 정치적인 문제로부터 자유롭다.

 

재정지원 확대는 필요한 예산의 적정 규모를 사전에 정확히 산출하기 어려워 과소 또는 과다 지원의 문제가 있는 반면, 세제지원은 유인의 강도에 따라 지원의 규모가 자동적으로 결정되어 예산의 낭비와 부족이라는 문제가 생기지 않는다.


다양한 세제지원 형태 중에서도 공연제작비 세액공제가 타당한 방법이라고 판단된다. 기존의 법인세 감면제도는 주로 제조업 분야 기업의 시설투자와 R&D에 초점이 맞추어져 있어 공연예술서비스 단체들이 얻는 혜택은 거의 없다. 다른 서비스업종과 마찬가지로 공연예술 분야에서 기술개발의 핵심적인 활동은 새로운 콘텐츠의 개발에 있기 때문에 제조업 분야의 R&D 세액공제와 유사한 지원을 공연예술 부문에 적용하기 위해서는 콘텐츠 개발과정 자체에 대한 세제 지원이 필요하다.


공연콘텐츠를 개발하는 활동은 주로 공연의 기획과 사전제작 단계에 이루어지지만, 포괄적으로는 일부 공연과정까지도 포함될 수 있다. 이는 공연만의 고유 특성에 해당하는 현장성과 비획일성, 특히 예술성으로 인해 콘텐츠 개발과 제작 과정이 대부분 겹치기 때문이다.


참고로 2016년 말 영상콘텐츠 분야는 세제지원 제도가 신설되어, 영화·드라마 등의 제작비 중 일정 비율(3~10%)을 개인소득세 및 법인세에서 공제해주고 있다. 공연예술의 활성화를 위해서도 유사한 제도가 공연콘텐츠 제작비에도 적용해주는 제도를 적극적으로 도입할 필요가 있다.


공연제작비에 세액공제(중소기업 10%)를 도입할 경우의 경제적 파급효과를 분석한 결과를 보면, 투자의 세후 수익률을 증가시킴으로써 공연제작 투자를 12.2% 증가시켜, 향후 5년 동안 공연산업의 총 투자효과는 1224억 원에 이를 것으로 추정된다. 이러한 공연 투자증가는 후방연쇄효과를 통하여, 2018~2022년 기간 5년 동안 경제전체의 부가가치(즉, GDP)는 1026억원 증가하고, 고용은 2580명 증가할 것으로 기대된다.


공연제작비 세액공제의 경제적 편익은 궁극적으로 세제지원에 따른 투자증대가 가져오는 부가가치유발효과로 측정되는데, 공연제작비 세액공제가 경제전체의 후생측면에서 과연 바람직한 것인가를 판단하기 위해서는 이러한 경제적 편익이 세액공제 도입의 재정비용(세수감소 효과)도 큰가를 확인해야 한다. 분석결과에 따르면 공연제작비 세액공제제도 도입으로 인한 매년도 부가가치 유발효과가 순세수감소보다 더 커 양(+)의 경제적 순편익이 발생(5년 순편익 합계 39억원)하는 것으로 추정되는 등 세액공제제도의 도입은 경제적으로도 타당한 것으로 나타났다.

 

[프로필] 김 우 철
• 서울시립대 세무학과 교수
• 대통령비서실 재정기획관 정책자문위원
• 대통령직속 정책기획위원회 위원
• 재정개혁특별위원회 위원
• 한국경제학회 사무국장







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