(조세금융신문=안창남 교수) 박근혜 정부는 2013년 5월 31일 복지재원 135조원을 직접적 증세 없이 비과세·감면 정비18.0조원), 지하경제 양성화(27.2조원), 금융소득 과세강화(2.9조원) 등을 통해 세입확충 명목으로 50.1조원을 마련하고, 세출 절감을 통해 84.1조원을 마련하겠다는 공약가계부를 기획재정부 등을 통해 발표했다.
누가 시킨 것도 아니었다. 박근혜 정부 스스로 한 것이다. 이는 아마도 이는 당시 대통령 선거전에서 박근혜 후보가 노인 표를 얻기 위해 국가재정을 감안하지 않고 기초노령연금 20만원을 공약했다는 반대진영의 지적에 대한 반응으로 보인다. 표를 얻기 위한 것이 아니라 충분한 재원조달 계획을 가지고 있음을 밝힘과 아울러 국민에게 한 약속은 분명하게 지키는 대통령으로 남고 싶다는 구체적인 실천계획을 발표한 것으로 생각한다. 이는 정치인들이 아침에 한 말과 저녁에 한 말이 다르다는 세간의 비아냥거림을 불식하고자 했던 의도로 보인다. 좋은 정책과 방법이었다고 생각한다.
그런데 공약가계부를 보면 ‘박근혜 정부 국정과세의 차질 없는 추진을 뒷받침하기 위한 재정지원 실천계획이라고 하면서 대국민 약속은 반드시 이행하는 신뢰 있는 정부 실현’이라고 쓰여 있다. 그러면서 ‘미래세대에 부담을 전가하지 않는 책임 있는 정부’라고도 적혀있다. 하지만 박근혜 정부 임기가 반절이 지난 지금 공약가계부를 펼쳐보면 민망하기 그지없다.
특히 국가재정건전성 악화는 두고두고 박근혜 정부의 평가에 시빗거리를 제공할 것이 분명하다. 노무현 정부 말의 국가부채가 299조원이었고 부자감세를 감행한 이명박 정부 말의 부채가 443조원 이었다. 약 144조원의 증가가 있었다. 반면 박근혜 정부(2015년 말 기준) 임기 절반에 국가부채는 595조원이며 2016년도 말에는 645조원에 이른다고 2016년 세입세출예산서는 밝히고 있다.
이는 이명박 정부보다 무려 150조원이 증가했고(2015년 말 기준) 2016년이 지나면 200조 원이 증가한다고 한다. 이래서 국가부채비율이 GDP 대비 40.1%에 육박한다고 한다. 걱정스러운 일이다. 자칫 기초노령연금을 빚내서 지급했다는 평가가 있을지도 모르겠다. 여기에 공공기관의 부채가 국가부채 못지않다. 사정이 이렇다면 그리스 국가 부도사태가 남의 일이 아닌 것이다(더군다나 국가부채와 공공기관의 부채를 더한 금액보다도 더 많은 가계부채가 따로 있다).
아무튼 박근혜 정부의 공약가계부를 보면 지하경제 양성화를 통해서 27조2천억 원을 임기동안 거두겠다고 하였다. 2013년에는 2.7조원, 2014년에는 5.2조원, 2015년에는 6.0조원, 2017년에는 6.3조원 그리고 2017년에는 6.7조원을 추가적인 세입을 확보하겠다는 것이다. 계획서상으로는 아주 흠잡을 데 없는 훌륭한 계획이다. 그런데 실적이 신통하지 못하다. 우선 2013년도에 2.1조원에 불과했고 2014년 실적은 고작 1.4조원이라고 한다(이번 국정감사에서 국세청은 이를 3.7조원이라고 보고했다가 실적 부풀리기가 아니냐는 논란이 있었다고 전해진다).
지하경제 양성화의 주된 내용을 공약가계부를 통해서 보면, 고의적인 소득탈루, 민생침해형 탈세 등 국민적 공감대가 형성된 분야의 지하경제 양성화를 추진하겠다고 적혀있다. 구체적으로 금융정보분석원(FIU)의 금융자료 등을 활용하여 현금이나 차명거래를 통한 탈세나 은닉재산의 추적, 국제거래를 통한 지능적인 탈세, 현금영수증 의무발급 업종 확대 등의 방법을 제시하고 있다. 이는 통상적인 세무조사의 기법으로는 발견하기 어려운 것이다.
또한 민사법이나 공법의 허점으로 인해 과세관청이 거래의 진실에 접근하기 어려운 분야이기도 하다. 즉, 세법을 둘러싼 제도의 개선이 없이는 불가능하며, 설사 실질과세원칙에 따라 과세처분을 한다고 해도 사법부 쟁송과정에서 그 처분이 유지될 가능성도 확실하지 않은 것도 사실이다. 더군다나 지하경제의 규모는 아무도 모른다. 관련 연구단체에서는 GDP 대비 지하경제 규모는 17%(2008년 기준)로 추산하고 있을 따름이다.
사정이 이러하므로 지하경제 양성화는 과세관청의 노력만으로는 이룩될 수 없는 한계가 내재하고 있었다. 사회의 제반 여건이 성숙되어야만 성과가 보이는 분야다. 특히 정치적인 구호로는 해결될 사안은 이미 아니었던 것이다. 정권과 상관없이 과세관청은 묵은 숙제를 하는 심정으로 한발 한발 거래의 진실에 다가갈 성질의 것이었다. 그런데 공약가계부에서 덜컥 얼마만큼의 추징세액을 거두겠다고 했다. 이게 가능했다면 그러면 그동안 과세관청은 무엇을 했느냐는 질문에 답이 궁색해질 것이다. 지난 정권에서는 지하경제 양성화 작업을 하지 않았다는 얘기가 아닌가. 그렇지는 않다. 정권이 바뀌었다고 지하경제가 양성화될 수 있는 것은 더더욱 아니다.
물론 그간 지하경제 양성화 노력으로 제법 많은 성과도 있었다. 과세관청도 나름 노력을 했다고 본다. 좋은 예가 FIU법이다. 금융정보분석원의 자료를 과세관청도 공유하는 제도이다. 그 결과로 현금 5만원권이 시중에서 자취를 감추었다고 하는데 이는 지극히 유감이다.
하지만 아직도 용산 전자상가 등 집단 상가에 가면 현금으로 결제할 경우 10% 싸게 준다는 얘기가 공공연하게 들린다. 인사청문회 때마다 다운계약서 문제로 곤혹을 치루는 자들 역시 모두 지하경제 활성화에 직·간접으로 일조를 하였다고 본다.
어찌 보면 지하경제 양성화는 정치가 너무 깊게 관여할 분야는 아니다. 자칫 과다한 정책이 펼쳐질 경우 중소기업이나 서민경제에 악영향을 끼치기 때문이다. 소리없이 목표물에 다가가는 표범처럼 지하경제 양성화 작업이 진행되었어야 한다고 본다. 그런데 이게 정치와 연계되니 실적이 초과 달성되었다 또는 안 되었다는 볼썽사나운 꼴이 국민들 눈앞에서 연출된 것이다(질문한 자의 속셈은 아마도 노인 표를 얻기 위해 지키지도 못할 약속을 왜 했느냐 일 것이다). 이래서 과세관청의 수장은 정치와 상관없는 자가 임기동안 정치권 눈치 보지 않고 소신 있게 일을 하도록 하자는 ‘국세청장 임기제’ 도입이 종종 거론되기도 한다.
아무튼 과세관청으로서는 무거운 짐을 떠안은 셈이다. 그리고 나름 성과도 있었다고 본다. FIU법 개정을 통한 금융정보의 공유라든지 조세피난처와 정보교환협정을 체결하여 역외탈세자에 대한 과세를 강화했다는 점은 높이 평가를 받을만 하다고 본다. 이번에 정부가 발표한 역외소득이나 재산의 은닉자에 대한 자진신고 권유 역시 지하경제 양성화 차원과 관련이 있다고 본다. 하지만 방법은 좀 더 세련될 필요는 있다.
앞서 언급한 바와 같이 지하경제 양성화는 과세관청 혼자 감당하기는 매우 벅찬 작업이다. 국민의 납세의식 수준 향상은 물론 관련 법률 규정 등의 개정이 수반되어야 하고 무엇보다도 과세관청의 세무조사 기법 등 조사 능력과 실력이 지하경제를 이용한 탈세자의 수준을 능가해야만 가능한 일이다.
하여 지하경제 양성화를 통한 탈세자들에게 자진신고 기회를 부여하는 방안도 고려할 필요가 있다고 본다. 세법 분야가 아닌 공정거래 관련 법률의 집행에서는 ‘리니언시 프로그램’ 등이 적극 활용되고 있다. 자진신고자에게는 과감하게 가산세나 과태료는 물론 본세의 일부까지도 사면하는 제도의 도입이 필요하다고 본다. 즉, 지나간 과거의 일을 묻어두고 앞으로 일에 대해 과세를 할 필요가 있다고 본다.
물론 이런 주장을 하면 과세관청에 발각되어 세금을 추징당한 자 또는 성실하게 신고한 자와의 조세공평부담의 원칙에 위배된다고 할 자도 많이 있을 것이다. 맞는말이고 옳은 지적이다. 하지만 현실은 냉정하다. 솔직히 지금까지 지하에 숨어있던 세원을 과세관청이 발견하지 못했다면 앞으로도 발견될 가능성은 매우 낮은 것 아닌가. 그렇다면 차라리 과감하게 세금이나 가산세를 감해주고 양성화시키는 것도 하나의 방법은 될 것이다.
예를 들면, 100억 원의 지하경제 세원이 있다고 치자. 이를 양성화하면 50억 원의 세수입이 들어온다고 가정하자. 그런데 이를 발견할 확률이 10% 미만이라고 한다면, 자진신고하는 방법을 통하는 것도 선택 가능한 대안이 될 수 있다고 본다. 어차피 발견하지 못할 확률이 90%가 넘어가기 때문에 자진 신고할 경우 그냥 굴러들어온 호박넝쿨과 다를 바 없을 것이다. 국세부과제척기간 내의소득에 대해서 모두 세금을 납부하라고 한다면 누가 자진신고를 하겠는가.
지하경제가 존재하는 책임은 납세자에게만 있는가? 그렇지 않다. 해당 납세자 주변의 조력인 들도 책임이 많이 있다. 특히 역외거래의 경우 대부분 국내외 변호사를 비롯한 전문인들이 그들에게 조력을 해주었을 개연성이높다. 이들은 가만 둘 것인가? 현행 조세범처벌법 제9조에 따르면 납세의무자로 하여금 과세표준의 신고를 거짓으로 하게 한 자는 1년 이하의 징역에 처하도록 규정하고 있다.
이 조항을 보다 강화해서 지하경제를 조장하거나 역외탈세를 꽤하는 납세자에게 불법적인 조력을 한 자에 대해서는 해당 납세자 못지않게 처벌을 하여야 한다고 본다. 이들 뿐만 아니라 이들이 속한 법인에 대해서도 그 책임을 물어야 한다. 어떤 면에서 보면 이들 조력인들의 죄질이 탈세자보다 더 무겁기 때문이다.
2016년 세입세출예산안을 보면 국가재정 건전성이 갈수록 악화되고 있음을 알 수 있다. 박근혜 임기 초에 발표된 공약가계부를 보면 적어도 임기 말 쯤에는 균형예산이 가능하다고 했었다. 즉, 세입예산과 세출예산을 맞추어서 재정적자는 되지 않도록 하겠다는 것이다. 그런데 임기 반환점이 지난 현재는 정부도 미안한지 이 점에 대해 언급을 하지 않는다. 이해가 되는 것은 우리나라의 의지만으로 우리나라 경제가 움직여지지 않는다는 점이다. 이미 우리나라 경제는 국제화 초기 단계를 훨씬 넘어갔다. 세계경제가 어려운데 우리나라 경제만 활성화될 턱이 없다. 돈을 풀면 그리고 지하경제가 양성화되면 경제가 활성화된다는 꿈은 버려야 한다.
아직도 법망이 허술한 곳이 있다. 그 대표적인 것이 주식이나 채권의 명의신탁이다. 삼성그룹 비자금 사건 등에서 보는 것처럼 주식을 다른 사람 명의로 해두면 상속세나 증여세가 줄어드는 데다 세법상 대주주를 피해 양도소득세까지 면제받을 수 있어 일거양득 이상의 효과가 있다. 그런데 주식은 부동산처럼 등기를 하는 것이 아니어서 과세관청이 주식 명의신탁 거래를 발견하는 것은 매우 어렵다. 부동산실명법이나 금융실명법과 같은 명의신탁 무효 규정이 없으므로 주식 명의신탁 거래를 막을 법률도 없다. 결국 이 문제는 ‘주식실명법(가칭)’을 만들어 주식 명의신탁 거래를 원천적으로 봉쇄하는 것으로 해결해야 한다. 즉 주식 차명거래의 사법적 효과를 무효로 하고 당사자들은 형사처벌까지 가능하도록 하는 법을 제정할 필요가 있다. 명의신탁제도의 허용은 지하경제 양성화 정책과 상극이기 때문이다.
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