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[전문가칼럼]부동산 관련 조세제도 정책적으로 활용하는 것이 바람직한가?

(조세금융신문=정지선 서울시립대학교 세무전문대학원 교수)

Ⅰ. 시작하며
우리나라의 부동산과 관련된 조세는 취득단계의 취득세, 보유단계의 재산세와 종합부동산세, 그리고 양도단계의 양도소득세로 구분할 수 있다.


그런데, 이와 같은 부동산 관련 조세제도는 부동산에 대한 투기를 억제하거나, 부동산 경기가 침체되었을 때에 부동산 경기를 부양하는 등 정책세제로 활용되어 왔다.


이와 같이 조세의 원래 목적인 국가 또는 지방자치단체의 재정조달이 아닌 정책세제로 활용된 결과 국민의 재산권을 침해하거나 재산 간의 차별과세로 인하여 형평성을 침해하는 문제가 지속적으로 제기되어 왔다. 특히, 양도소득세의 경우에는 제정 목적 자체가 부동산 투기를 억제하는 것으로 돼 있을 정도로, 조세로서의 역할을 거의 하지 못했던 것이 사실이다.


조세는 원칙적으로는 국가 또는 지방자치단체의 재정 확보를 위한 목적에서 벗어나는 것을 바람직하지 않다고 여기기 때문에, 부동산 관련 조세제도의 경우에도 부동산의 경기 또는 기타 외부의 환경적인 요인에 의하여 영향을 받은 것은 그 자체로 바람직하지 않다고 할 것이다.


이하에서는 재산세와 종합부동산세 및 양도소득세를 중심으로 부동산 관련 조세제도가 어떠한 방향으로 개선되어야할 것인지를 살펴보고자 한다. 1)

1)이 글은 저자가 한국납세자연합회에서 발표한 내용 중 일부를 수정하여 작성한 것이다.


Ⅱ. 부동산 관련 조세제도가 나아가야 할 방향
우리나라 부동산 관련 조세는 정책세제로서의 성격이 매우 강하다. 그러나 일반적으로 조세제도를 정책적으로 활용하는 것은 효과가 없기 때문에 타당하지 않다고 한다. 따라서 앞으로 부동산 관련 조세제도의 경우에도 정책세제로부터 벗어나 조세 본연의 기능에 충실할 수 있도록 개선되어야 할것이다.


이하에서는 부동산 관련 조세제도 중에서 특히 문제가 되고 있는 종합부동산세와 재산세 및 양도소득세 등으로 구분하여 부동산 관련 조세제도가 어떠한 방향으로 개선되어야 하는지에 대하여 살펴보고자 한다.


1. 종합부동산세
종합부동산세는 2005년 과열된 부동산시장을 억제하기 위한 정책적 목적 하에 신설되었지만, 정책 목적을 실질적으로 달성한 적이 없기 때문에 폐지하는 것이 타당하다고 할 것이다. 그러나 단기적으로는 종합부동산세를 폐지할 경우 세수 결손으로 인해 지방자치단체의 지방재정 운용에 대한 타격으로 폐지가 어렵기 때문에 먼저 재산세에서의 조정이 필요하다.


이는 재산세의 과세대상 부동산 평가방법에 대한 개선과 과세표준율을 보다 상향조정하거나, 세율을 일부 조정하는 방식으로 가능하다. 재산세의 개선방안에 관하여는 이후에 살펴보기로 하고 먼저 종합부동산세가 폐지되어야 할 근거를 살펴보면 다음과 같다.


첫째, 종합부동산세 제1조에서는 종합부동산세의 목적을 규정하고 있는데, 2) 이러한 목적을 달성하기 어렵다고 할 것이다. 2)고액의 부동산 보유자에 대하여 종합부동산세를 부과하여 부동산보유에 대한 조세부담의 형평성을 제고하고, 부동산의 가격안정을 도모함으로써 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 왜냐하면, 수직적 공평의 달성은 소득과세 단계에서 가능한 것이지 보유단계에서 달성할 수 있는 것이 아니며, 종합부동산세가 부동산 가격안정을 도모한다고 하지만, 높은 양도소득세율로 인하여 종합부동산세의 세부담은 고스란히 추후 부동산 매수자에게 전가될 가능성이 높기 때문이다.


둘째, 과세기준금액을 선정함에 있어서 타당성이 결여 되어 있다. 3)

3)특히, 별도합산과대상 토지의 경우 종합부동산세가 최초 제정된 당시인 2005년에는 과세기준금액을 20억원으로 하였지만, 2005년 12월 31일 개정[법률 제7836호, 2005.12.31.]시에는 이 금액이 40억원으로 변경되었고, 2008년 12월 26일 개정[법률 제9273호, 2008.12.26.]시에는 80억원으로 개정된 이래로 현재까지 이어지고 있는데, 과세기준금액이 불과 3년 만에 4배로 상승했다는 것은 최초 제정당시 과세기준금액을 산정함에서부터 합리적인 검토 없이 제정되었음을 보여준 것이라고 할 것이다.


셋째, 종합부동산세가 재산세 과세대상 중 일정한 주택 및 토지를 대상으로 하고 있는데, 이는 다른 재산과의 형평성 문제를 초래한다. 이는 납세자가 어떤 재산을 보유하느냐에 따라 조세부담에 차이가 발생하는데, 반드시 종합부동산세 과세대상 재산을 보유했다고 하여 담세력이 더 높다고 볼 수도 없으며, 주택과 일반 건물 간에 차별과세를 하는 것은 조세 부담의 형평성 차원에서 볼 때 합리적인 이유를 찾아보기 어렵다. 4)


넷째, 일반적인 보유과세는 세원잠식의 문제를 막기 위해 낮은 비례세율을 적용하는 것이 일반적인데, 종합부동산세는 보유과세이면서도 고율의 초과누진세율구조를 취하고 있어 세원잠식 문제를 야기할 가능성이 높다. 5)

4)김완석. 2007. “주택세제 관련 법제, 정책·입법 평가”, 토지공법연구. pp.91-120.

5)강인애. 2007. 조세법연구Ⅱ, 한일조세연구소.


2. 재산세
우선적으로 종합부동산세를 폐지한 후 재산세로 일원화하여야 할 것이다. 종합부동산세가 폐지되어야 할 근거에 대해서는 앞서 살펴보았으므로 여기에서는 종합부동산세를 폐지하면서 지방세인 재산세로 일원화에 대해 살펴보기로 한다.


현행 종합부동산세를 지방세인 재산세로 일원화하여야 한다. 이렇게 되면 종합부동산세를 재산세로 통합하는 경우에 수익자 부담원칙에 부합할 수 있게 된다. 현행 종합부동산세법은 국세이지만 지방세로 전환될 경우 더 이상 종합부동산세를 부동산교부세를 통해 지방이양할 필요가 없기 때문이다.


그리고 현재는 보유세제가 재산세와 종합부동산세로 나누어져 운영됨으로써 보유세체계를 복잡하게 하여 납세자의 예측가능성을 침해하는 문제가 발생하고 있어 단순하고 합리적인 개선이 필요한 시점이다. 6)

6) 이성원. 2015. “종합부동산세의 지방세 전환에 대한 고찰”, 건국대학교 법학연구소. 일감부동산법학 제10호. p.82

한편, 종합부동산세 폐지 이후 세수결손을 막기 위해서는 세율을 조정하기 보다는 과세표준을 현실화하여야 한다. 즉, 현재 지방세법상 시가표준액은 국세의 기준시가에 비하여 평가액이 낮게 설정된 것으로 볼 수 있으므로, 지방세법상 재산평가 규정을 정비하여 시가에 근접하도록 개정하여야 할것이다.


3. 양도소득세
양도소득세에 있어서 특히 정책적인 목적으로 활용되고 있는 것은 특별공제제도와 세율구조라고 할 것이다. 따라서, 이하에서는 이러한 내용을 중심으로 하여 현행 제도의 문제점과 그에 대한 개선방안에 대하여 살펴보고자 한다.


가. 장기보유특별공제
장기보유 특별공제는 장기간 실현된 이득에서 발생하는 동결효과를 제거하기 위한 제도이다. 그런데 장기보유특별공제가 정책세제로 활용되는 경우가 빈번하다는 문제가 있다.


2017년 세법개정안에서도 다주택자에 대하여 세율인상 및 장기보유특별공제를 배제하는 등의 차별을 강화하고 있는데, 이는 다주택자가 주거용 주택이외에는 매도하게끔 유도하여 주택시장을 활성화를 위함이다. 그런데, 이와 같이 국가가 정책적인 목적을 달성하기 위하여 조세제도를 활용하는 것은 바람직하지 않다.


다주택자라고 그 주택에 대한 동결효과가 발생하지 않는 것이 아님에도 장기보유특별공제를 배제하고, 세율을 인상하는 조치를 하는 것은 조세 원칙에 어긋나는 것이기 때문이다. 따라서 조세는 조세의 본연의 기능에 충실할 수 있도록 정책세제로 활용하여서는 안 되며, 정책적 목적에 따라 빈번한 개정이 이뤄져서는 안 될 것이다.


나. 세율
우리나라의 양도소득세율 구조는 상당히 복잡한 체계를 보이고 있다. 먼저 기본세율적용분에 대하여는 6 ~ 40%의 5단계 초과누진세율구조를 보이고 있으며, 여기에 단기 매각 부동산에 대하여는 부동산의 종류와 보유기간에 따라 40% 또는 50%의 비례세율 구조를 띄고 있다.


게다가 미등기자산에는 70%의 단일세율이 적용되며, 비사업용토지에는 기본세율에 10%를 가산적용하기도 한다. 또한, 주식의 경우에는 10%나 20% 또는 30%의 단일세율 구조를 보이고 있으며, 7) 일부 정책적 목적상으로 조세특례제한법에서 정하는 일정요건을 충족하는 미분양주택에 대하여는 20%의 단일세율을 적용하기도 하는 등 세율구조가 매우 복잡하게 구성되어 있다. 8) 우리나라의 양도소득세가 고율의 복잡한 세율구조를 보이는 것은 부동산투기억제 및 부동산 시장안정화를 위한 정책적 수단으로 지나치게 활용하고 있다는 것을 의미한다.

7)소득세법 제104조.

8)조세특례제한법 제98조.
그러나 정부의 정책적 의도와는 다르게 고율의 복잡한 세율구조로 인하여 오히려 양도소득세에 대한 부담으로 인해 양도가 감소하거나 세액의 전가로 인한 부동산가격이 상승될 가능성도 있으며, 고율의 세율체계는 편법에 의한 거래를 야기하거나 탈세의 가능성을 증가시키기도 한다.


또한, 다주택자에 대하여 중과세를 적용하고 장기보유특별공제를 배제하는 등의 제재를 가하는 것은 국민의 재산권을 과도하게 침해하는 것이며, 또한 같은 담세력에 차별과세를 하는 것은 조세평등주의에 위배된다는 문제까지 야기한다.


위와 같은 문제점이 있다고 현행 양도소득세의 세율을 급격하게 개정하는 것은 바람직하지 못하기 때문에 다음과 같이 단기적 개편방안과 장기적 개편방안으로 나누어 점진적인 방안을 모색하여야 할 것이다. 먼저, 단기적으로는 다주택자와 비사업용토지 등에 대한 중과세를 폐지하여야 한다.


중과세 제도는 근본적으로 고율의 복잡한 세율구조로 인하여 오히려 양도소득세에 대한 부담을 증가시켜 납세자로 하여금 양도거래를 감소시키거나 매수자에게 세부담의 전가로 인하여 부동산가격을 상승시킬 위험도 있으며, 고율의 세율체계는 편법에 의한 거래를 증가시키거나 탈세의 유인이 되기도 하기 때문이다.


장기적으로는 양도소득세의 세율구조를 자산의 종류에 관계없이 초과누진세율구조로 하여야 한다. 다만, 양도소득세가 보유기간동안 장기간 누적된 이익에 대하여 일시에 과세된다는 점을 고려하여 평균과세의 장치를 마련하여야 할 것이다.


Ⅲ. 마치며
우리나라의 부동산 관련 조세는 부동산 시장의 경기흐름에 따른 영향을 크게 받아왔다. 그러나 조세의 본연 기능을 희생하면서 부동산 경기에 대한 정책적 목적의 과세가 이루 어지는 것은 바람직하지 못하다.


따라서 부동산 관련 조세도 조세의 본연의 목적에 맞게 운영되어야 할 것이다. 즉, 종합부동산세의 경우에는 2005년 오로지 정책적 목적하에 신설된 이래로 다양한 측면에서 그 타당성을 인정하기 어렵다는 점에서 폐지하는 것이 타당하지만, 단기적으로는 종합부동산세를 폐지할 경우 세수감손으로 인하여 지방자치단체의 지방재정 운용에 대한 타격으로 인하여 폐지가 어려우므로 먼저 재산세에서의 조정이 필요하다.


이는 재산세의 과세대상 부동산의 평가방법에 대한 개선과 과세표준율을 보다 상향조정하거나, 세율을 일부 조정하는 방식이 있는데, 세율의 조정보다는 과세표준 현실화에 초점을 맞추어야 할 것이다.


양도단계에서의 양도소득세는 단기와 장기로 구분하여 살펴볼 수 있는데, 먼저 단기적으로 다주택자와 비사업용토지 등에 대한 중과세를 폐지하여야 하며, 장기적으로는 평균과세의 장치를 마련할 것을 전제로 하여 모든 자산에 대하여 종합소득세와 동일한 초과누진세율을 적용하도록 함으로써 세율체계를 단순화시켜야 할 것이다.


한편, 장기보유특별공 제제도의 경우에는 그 취지에 맞게 운영하는 것이 바람직하다고 할 것이다.
결국 모든 조세는 부동산 경기흐름이나 국가의 정책적 목적에 영향을 받지 말고 조세는 조세로서의 기본원칙에 충실하게 나아가야 한다. 조세는 국가 및 지방자치단체의 재정 확보라는 목적의 틀 안에서 합리성을 찾아 나아가야 할 것이지, 국가가 정책적 목적에 의하여 세율을 인상 또는 인하하거나, 비과세·감면제도를 도입하거나 하는 등의 정책세제로서의 역할로 인해 조세 근간을 해치는 일이 발생하여서는 안될 것이다.


다섯째, 지방분권화와 지역균형발전을 위해서는 지방자치단체의 과세자주권을 확보하여야 하는데, 보유세제는 통상 지방세로 분류하여 지방재정 확보에 활용되는 것이 일반적임에도 불구하고 현재 종합부동산세는 국세로 분류되어 지방 자치단체의 중요한 세원을 중앙정부에 이전하는 구조로 되어 있어 이를 지방자치단체가 다시 재배분 받고 있는 것은 지방자치 이념에 역행하는 것이라고 할 것이다.


[프로필] 정 지 선
• 서울시립대학교 세무학과/세무전문대학원 교수
• 조세심판원 비상임 심판관
• 한국세무학회 이사
• 한국세법학회 재무이사
• (전)건양대학교 세무학과 교수







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