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[집중점검] 지자체 중복세무조사, 국세청과 지방세무조직의 협력관계 필요

국세청 세무조사 일원화는 최선 아닌 차선


(조세금융신문=마정화 부연구위원) 올해 지방세제 분야에서 실무적으로 가장 큰 화두가 된 것은 무엇보다 지방자치단체의 지방소득세 세무조사라 할 수 있다. 지방소득세의 독립세화와 함께 지방세 과세권자인 지방자치단체는 세법상 질문검사권의 일환으로 지방소득세의 세무조사권을 본격적으로 활용할 수 있게 되었다.

지방소득세가 형식적으로는 독립세로 전환되었지만, 지방소득세의 과세표준을 국세와 공유하고 세율 체계나 세액공제·감면(다만 법인에 대한 세액공제·감면은 모두 폐지됨)을 종전과 동일하게 규정하여 실질적으로는 부가세 방식일 때와 차이가 없게 되었다. 이러한 상황에서 국세청과 지방자치단체가 각각 세무조사권을 행사할 수 있게 됨에 따라 중복조사 논란이 점화되었다. 현행 세법상 금지되는 중복조사는 ‘같은 세목 및 같은 과세연도’에 관한 것이므로, 과세체계나 내용이 거의 동일하더라도 국세와 세목이 다른 지방소득세에 관한 세무조사는 금지되는 중복조사에 해당하지 않기 때문이다.

중소기업중앙회를 비롯하여 기업 측에서는 중복 세무조사에 대한 부담을 해소하기 위해 신고업무 및 세무조사를 일원화해야 한다는 목소리가 높아졌고, 지난 4월 최경환 기획재정부 장관이 기획재정위원회 업무보고에서 지방소득세의 세무조사 일원화 입법 추진을 언급하는 한편 8월에는 전국시장군수구청장협의회에서 지방소득세 세무조사권 유지를 위한 성명서를 발표하면서 찬반논쟁이 더욱 뜨거워졌다.

국회에서도 지난 7월 조원진 의원이 지방자치단체가 지방소득세 과세표준에 대한 세무조사권을 행사하지 못하도록 하고 지방자치단체가 납세자의 무신고·탈세혐의를 발견하는 경우 국세청에 지방소득세 과세표준에 대한 결정·경정을 요청할 수 있도록 하는 개정안을 발의하였고, 심재철 의원은 법인세 세무조사를 받은 법인에 대해 3개월 이내 법인지방소득세에 대한 세무조사를 중복적으로 실시하려는 경우 세무서장과 지방국세청장과의 협의를 의무화하는 개정안을 제안한 상태이다.

여기서 주목해야 할 부분은 심재철 의원의 대표발의안을 제외하면 국세와 지방소득세의 중복조사로 발생할 수 있는 납세자의 부담을 해결하기 위해 공통적으로 독립세화 이전의 세무행정 방식대로 국세청에 의한 세무조사 일원화를 주장한다는 것이다. 즉 국세와 지방소득세의 중복조사 가능성을 방지하기 위한 정책적 수단이 전혀 검토되지 않은 상태에서 마치 중복조사를 방지하기 위한 유일한 방법이 국세청으로의 일원화인 것처럼 논의되고 있는 것이다.

지방소득세에 관한 중복조사 또는 이중조사 가능성을 배제하기 위한 방안은 과세권자 중 어느 하나의 세무조사권을 완전히 배제하지 않는 전제에서도 여러 조합을 고려해 볼 수 있다. 예를 들어 국세청이 국세 관련 세무조사를 실시한 기업에 대해서는 일정 기간 동안 지방자치단체의 지방소득세 세무조사를 금지하되, 지방자치단체가 상당 기간 국세 세무조사를 받지 않은 기업들 중 무신고·탈세혐의를 발견한 경우 국세청과 지방자치단체가 공동으로 조사하는 방안이다. 이는 행정조사기본법상 행정조사의 원칙인 공동조사 방식을 전제로 하면서 국세청의 전문성을 함께 고려한 것이다.

물론 국세청과 지방자치단체 간의 공동조사 모델을 미리 준비하지 않은 상황에서 중복조사의 가능성을 원천적으로 봉쇄하기 위해 지방자치단체의 세무조사권을 금지 또는 유보하려는 것은 현실적으로 불가피한 측면이 있다. 그러나 지방소득세의 독립세화 취지에 비추어 국세청의 세무조사 일원화가 과연 최선인지에 대해서는 명쾌하게 이해된다고 보기 어렵다. 여기서는 지방소득세 세무조사 논의에 대한 근본적인 배경과 논리에 대해 검토하고자 한다.

먼저 지방소득세 세무조사 이슈의 근원이 되는 지방소득세의 독립세화에 관한 배경과 의미를 살펴본다. 최근 복지 재정수요의 증가 등으로 인해 지방자치단체의 재정수요가 큰 폭으로 증가하는 반면 지방자치단체의 재정자립도는 지속적으로 악화되어 왔다. 학계에서는 세수 신장성이 낮은 재산과세로는 지방재정 수요 급증에 대응하기 어렵다고 보고 지방자치단체의 서비스를 통한 지역경제 발전이 가져오는 소득 증대에 지방 세수를 연계할 수 있도록 소득과세에 주목하게 되었다.

특히 2008년 이후 중앙정부는 소득세 및 법인세 세율을 인하함에 따라 소득세액과 법인세액에 부가적으로 과세되던 지방소득세 수입이 큰 폭으로 감소하게 되면서 부가세 방식의 지방소득세제를 개편해야 한다는 주장은 탄력을 받게 되었다. 이러한 흐름에 따라 2013년 11월 지방의 자주재원을 확충하고 지역경제의 발전을 지방세수의 신장과 연계되도록 소득세 및 법인세의 부가세 형태로 부과·징수하고 있는 지방소득세를 국세와 과세표준을 공유하는 형태의 (부분)독립세 방식으로 전환하는 개정안(황영철 의원 대표발의)이 제안되어 입법화되었다.

이 법안에 대한 안전행정위원회 검토보고서를 보면 지방소득세의 독립세화에 관한 폭넓은 쟁점이 포함되어 있다. 지방자치단체의 과세자주권 확보란 기본적인 방향하에 과세표준의 계산방식, 세율 체계 등 구체적인 독립세화 방식에 대한 분석과 함께 세무행정적 요인도 함께 언급되고 있다. 세제가 개편될 때 부분적이든 전면적이든 간에 납세협력비용이 증가하는 것은 불가피하기 때문에 납세협력비용을 어떻게 최소화할 것인가는 세제운영의 중요한 기준이 된다.

당시 안전행정부는 납세협력 비용과 지방재정영향 등을 종합적으로 감안하여 2016년까지 국세와 공유 또는 협력이 필요한 사항에 대해서는 최대한 국세 개정안을 반영할 예정으로 설명하였고, 개정안에 대해 국세청장은 지방소득세 과세표준의 산정에 관해 이의신청 또는 심사청구가 개시될 경우 납세지 관할 국세청장 또는 세무서장에 의견을 조회할 수 있도록 하는 것이 분쟁의 효율적 해결을 위해 타당하다는 의견을 제시하였다. 이는 지방소득세의 독립세화로 발생할 수 있는 세무행정적 요인에 대해 국세와 지방세 과세권자 간의 협력을 전제로 문제를 해결하려는 함의가 포함되어 있다고 유추해 볼 수 있다.

특히 주목해야 할 것은 단기적으로는 국세와 지방세의 조세부담률을 기존과 동일하게 유지하는 것을 전제로 하되, 장기적으로는 소득세 및 법인세에 대한 각종 과세특례 적용의 영향을 받지 않고 독자적인 지방세 과세정책을 실시하도록 하기 위해 과세표준, 세율, 세액공제·감면 등 지방소득세 과세체계 전반의 변화가 예고되어 있다는 것이다. 즉 지방소득세가 실질적으로 독립세화되는 과정에서 필연적으로 지방자치단체의 세무조사권은 배제하기 어렵고 그 중요성도 높아지게 될 것이다.

다음으로 지방소득세 세무조사 일원화에 대한 논리와 현실을 종합적으로 검토해 본다.

첫째, 앞에서 언급한 바와 같이 중복조사 가능성의 차단방안에 대한 방법론은 별론으로 하더라도 기업이나 지방자치단체 모두 납세자에게 부담이 되는 중복조사는 금지되어야 한다는 점에는 이견이 없다. 다만 지방자치단체의 세무행정 여건에 비추어 중복조사 이력 관리에 대한 과학적 분석시스템과 227개의 지방자치단체 간에 통일성 있는 조사체계가 함께 구축되어야만 중복조사 가능성의 차단방안을 현실적으로 논의할 수 있을 것이다.

둘째, 문제되는 것은 지방자치단체의 장이 정치적인 목적으로 세무조사권을 악용할 수 있다는 점이다. 국세의 경우도 공평과세의 견지보다는 정치적 의도가 짙은 세무조사권 발동이 종종 문제가 되고 있지만, 유독 지방소득세 세무조사에 대해 우려의 목소리가 높은 것은 어느 정도 일리가 있다고 볼 수 있다. 즉 국세청의 조사팀 조직운영이나 교차조사 등 에 비추어 국세청은 지방자치단체에 비해 지역적 유착성으로 인한 문제의 소지를 최소화하고 있고, 내부적으로 납세자보호관 제도, 외부적으로는 국회·감사원의 정기 감사를 통해 국세청의 세무조사 악용에 대한 견제장치가 실질적으로 작동되고 있기 때문이다. 지방자치단체의 장이 세무조사권을 악용하지 않도록 조직적 또는 제도적 장치를 보완해야 할 것이다.

셋째, 표면적으로 문제되지는 않았지만 진정한 공평과세를 위한 소득세제의 운영 차원에서 세무조사를 어느 정도 수행해야 하는가에 대한 물음을 던져볼 필요가 있다. 세무조사의 대상이 되는 납세자 입장에서 보면 세무조사는 가급적 최소화해야 한다고 주장할 수 있지만, 일반납세자의 입장에서는 공평과세의 차원에서 소득이 있는 곳에 과세되는 원칙이 구현되도록 필요한 범위에서 세무조사가 예외없이 이루어져야 한다고 볼 수도 있다. 특히 우리나라의 세무조사 선정비율은 외국과 비교하여 높지 않은 상황인데, 이는 세무조사의 효율성으로 소득이 있는 곳에 제대로 과세하고 있다고 볼 수도 있고 반대로 한정된 조사인력을 인해 소득이 있더라도 제대로 과세되지 않는다고도 해석할 수 있다. 후자의 관점에서 보면 지방자치단체의 조사인력을 활용하여 세정을 운영할 여지는 없는지 검토할 필요가 있겠다.

이상에서 보는 바와 같이 지방소득세의 세무조사권에 관한 논란에서 어느 한쪽의 입장만을 옹호할 수는 없는 상황이며, 결국 정책당국이나 입법자들의 보다 심도있는 고민이 필요하다고 볼 수 있다. 특히 지방소득세의 성공적인 운영 여부는 과세자주권을 어떻게 구체화할 것인지와 함께 공평과세와 납세자의 권익보호를 위한 세무행정 모델을 어떻게 구축할 것인가에 달려있다. 이와 관련하여 개인에게 적용되는 일본의 주민세 소득할(법인세할은 부가세 방식임)에 관한 세무행정 방식은 우리나라에 시사점을 준다고 볼 수 있다.

1953년 일본 세제조사회 답신에 따르면 개인소득과세와 관련하여 국가와 지방의 세무당국의 연락·협력 추진 및 납세자의 불필요한 부담 해결의 필요성이 지적되었고, 이에 따라 1954년에 국세청과 당시 자치단체 간에 과세 관련 자료 열람 등 상호 협력과 연락 협의회 설치 등에 관한 양해 사항이 체결되었으며, 그 후에도 개인지방소득세 분야에서 국가와 지방의 세무 협력관계는 지속되어 오고 있다. 오늘날 주민세 소득할의 과세표준은 소득세와 완전하게 동일하지는 않지만 대체로 소득세 과세표준을 기반으로 하고 있는데, 지방자치단체도 독자적으로 세무조사권을 행사하고 있다. 다만 국가와 지방의 세무협력 모델을 전제로 주민세 부과징수에 필요한 경우 소득세 자료를 지방자치단체에서 열람·이용할 수 있도록 하되, 납세자의 사무부담 중복을 피하기 위해 소득세 확정신고서를 제출한 자는 개인주민세의 신고서가 제출된 것으로 간주하고 있는 점을 유념해야 할 것이다.

 

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