지난해 근로소득에 대한 연말정산 과정에서 지난 2013년 세제개편 당시 세액공제방식으로 전환한 것이 큰 논란으로 대두됐다. 정부의 발표와 달리 연봉 5500만원 이하의 중·저소득자에게도 연말정산 환급금이 감소한 것으로 나타났기 때문이었다. 일각에서는 ‘연말정산 대란’이라고 할 정도로 근로소득자들의 반발과 불만은 극에 달했다. 정부가 사실상 증세를 목적으로 세액공제 방식으로 전환을 한 것이라는 비난도 크게 제기됐다. 정부의 여러차례 해명에도 불구하고 부정적인 여론이 확산되자 결국 연말정산에 따른 추가 부담금의 분납과 세액공제율을 조정할 필요가 있다는 지적이 국회는 물론 정부에서도 제기됐다. 한발 더 나아가 세액공제 대신 기존의 소득공제 방식으로 환원해야 한다는 주장도 나오고 있다. 이에 조세금융신문에서는 연말정산의 합리적 개선책의 하나로 제기되고 있는 기존 ‘소득공제 방식으로의 환원’에 대한 전문가들의 의견을 들어봤다. <편집자 주>

(조세금융신문) 지난 1월 연말정산 결과가 공개되면서 정부가 천신만고 끝에 통과시킨 2013년 세액공제전환 세법개정이 납세자의 거센 반발로 인해 정책실패 사례로 전락할 운명에 처해버렸다. 근로자들의 조세저항에 놀란 정부와 정치권은 보완대책 마련을 통해 세금환급의 소급적용을 논의하기에 이르렀고, 납세자 단체를 중심으로 종전의 소득공제 제도로 다시 돌아가야 한다는 주장까지 등장하고 있다. 우리나라 소득세제가 지니는 현실적 문제로 인해 세액공제를 좀 더 확대해야 할 필요성을 느끼고 있는 연구자의 한 사람으로서 이는 분명 우려스러운 현상이다.

우리나라의 경우 전체세수에서 개인소득세가 차지하는 비중은 15.4%로 OECD 평균인 25.3%보다 9.9%p나 낮다(OECD 27개국 중 22위, 2013년 기준). 이러한 낮은 세수 비중은 물론 우리나라의 소득세
부담이 낮기 때문이다. 거시적 차원의 평균 실효세율을 국가적으로 비교해 보면, 우리나라의 GDP 대비 소득세수 비중은 3.73%(2013년 기준)로 OECD 32개국 평균인 8.56%(2012년 기준)의 절반 이하 수준(44%)에 불과하다. 이는 스웨덴(11.93%), 핀란드(12.55%) 등 복지 수준이 높은 북유럽 국가 뿐만 아니라, 영국(9.08%)과 미국(9.18%), 일본(5.49%)보다도 낮은 수준이다. 개인 기준 소득세 실효세율도 우리나라는 매우 낮은 편이다. 2013년에 우리의 평균 실효세율은 무자녀 1인 가구(평균소득)를 기준으로 할 때 5.1%로 나타나, 관련 통계가 있는 OECD 31개국 평균(15.5%)의 1/3보다도 낮은 수준이다. 2자녀 외벌이 가구의 경우에는 우리의 실효세율이 2.4%로 더욱 낮아 OECD평균(10.2%)의 1/5 선에 불과하다. 개인적인 실효세율이 우리나라보다 낮은 OECD 국가는 없다는 점에 유의해야 한다.

소득재분배 기능을 갖는 소득세의 비중이 낮다는 것은 세율 또는 감면제도에 문제가 있음을 의미하며, 이는 세제의 형평성 측면에서 시급히 개선되어야만 한다. 우리나라의 경우 높은 세율이 적용되는 과표구간의 위치가 상대적으로 낮게 설정되고, 중간 과표구간에 적용되는 세율도 대체로 낮다는 문제가 있다. 그러나 더 큰 문제는 방만하게 운영되고 있는 감면제도에 있다. 명목세율은 6%~38%인데 반해, 국세청 소득세 신고자료에 따른 평균 실효세율은 4.48%(2013년)로 매우 낮다. 이러한 차이는 높은 소득세 감면율에 기인하는데, 실제로 우리나라에는 비과세·감면제도의 종류가 너무 많고 복잡하며 규모도 매우 크다는 점이 잘 알려져 있다. 방만한 소득공제는 바로 높은 면세자 비중과 낮은 실효세율의 직접적인 원인에 해당하는데, 여러 감면제도 중에서 특히 소득공제에 대한 의존도가 가장 크다.

25개 주요 소득세 감면액의 전체 합은 28.2조원(2010년 기준)으로, 19개에 이르는 소득공제 항목(25조1천억원)이 전체 소득세 감면액의 89.2%를 차지하고 있다. 반면, 비과세소득의 소득세 감면 규모는
전체의 1.6%인 4천6백억 원에 불과하며, 근로소득세액공제로 인한 조세수입 감소액은 약 2조6천억원으로 전체의 9%를 약간 상회할뿐이다. 소득세 감면항목 중에서 조세수입 감소 규모가 가장 큰 것은 근로소득공제로 전체의 45.6%인 12조8천억원에 달하고 있다. 소득공제의 방만한 운영으로 인해 총소득의 39.6%(2013년 기준)에만 실제 과세가 이루어지고 있어, 세원 협소화의 문제가 심각함을 알 수 있다.

과도한 소득공제는 소득세 기반을 크게 축소시킬 뿐만 아니라, 소득공제의 혜택이 고소득층에게 집중되어 소득세의 재분배기능이 적절히 작용하지 못하게 만드는 문제가 있다. 대다수 소득공제는 소득에 비례하여 증가하고 있기에 여기에 소득에 누진적으로 적용되는 한계세율 효과를 곱하게 되면, 소득공제가 주는 소득세 절감의 실질적인 효과는 고소득층에게 집중되는 모습을 보이게 된다. 예를 들어, 소득이 두 배 차이 나는 납세자의 소득공제액이 두 배 차이 나고 각자의 소득수준에 적용되는 한계세율이 두 배 이상 차이 나면, 소득공제의 존재로 인한 세금절감 혜택은 네 배 이상 차이나는 것이다. 또한 소득공제는 납세자의 특성에 따라 동일한 소득에 대해서도 세부담의 차이를 크게 확대할 가능성이 있어, 과도한 소득공제는 조세의 수평적 형평성마저 침해하는 공정치 못한 결과를 초래할 가능성이 있다.

이상의 논의에서 알 수 있듯이, 소득공제의 축소를 통해 소득세 수가 크게 감소하는 문제를 해결하는 것이 무엇보다 중요하다. 또한 현실적 이유로 인해 유지가 필요하다고 여겨지는 감면제도라 하더라도 조세의 형평성을 심각히 침해하는 부작용은 시정되어야 한다. 소득공제 위주의 기존 감면제도에 세액공제제도를 확대 도입해야 할 이유는 바로 여기에 있다. 소득공제를 세액공제로 전환하게 되면, 소득세의 절감혜택이 공제규모에만 비례하여 나타나기에, 기본적으로 소득세 세원이 확대되고 소득수준에 상관없이 동일수준의 공제는 동일한 혜택을 제공하는 이중의 긍정적인 효과가 발휘될 수 있기 때문이다. 따라서 지난 세법개정 과정에서 정부가 세부담 귀착에 대한 정보를 제대로 제공하지 못해 납세자의 조세저항을 키운 실책에 대해서는 엄중한 책임져야 하지만, 세액공제전환의 기본적인 정책방향은 유지될 필요가 있다.

물론 세액공제전환 대상의 공제항목 결정과 세액공제율의 설정에 있어서는 세심한 고려가 요구된다. 근로활동과 가구유지를 위해 근로자가 부담하는 최소한의 객관적인 필요경비에 대해서는 원칙적으로 소득공제를 허용하는 것이 적절하다. 그 외에 정책적인 이유로 정부가 제공하는 감면이나 납세자의 환경에 따라 크게 차이나는 주관적인 필요경비는 세액공제로 전환하는 것이 바람직할 것이다. 2013년의 세수증대형 세액공제전환 조치에는 재분배효과의 개선 이외에 복지재원조달 목적의 증세형 세법개정이라는 정부의 본심이 숨어있음을 부인하기 어렵다.

그러나 오랫동안 유지되어 온 소득공제 혜택이 사라지는데 따른 납세자 저항을 최소화하기 위해서는 세액공제 전환 과정에서 공제율을 점진적으로 낮추어가는 지혜를 발휘해야 할 것이다. 물론 궁극적으로 어떤 수준의 세액공제율이 우리에게 최적일 것인가를 위해서는 소득수준별 적정 실효세율에 대한 사회적 합의가 선행되어야 할 것이다. 최근 정치권을 중심으로 이미 통과되어 최초 과세가 이루어진 2013년 세법개정을 대상으로 세액공제율을 올리려는 시도가 있는데, 이는 세제의 안정성 측면에서 적절하지 못한 처사이다. 여기에서 언급한 세액공제율의 단계적 조정을 이미 통과된 제도에 대한 사후약방문으로 오해하지 않기를 바란다. 이는 지난 세법개정의 심의 단계나 추후 다가올 제2차 세액공제전환 조치에서 필요한 노력이 무엇인가를 말한 것뿐이다.

 

 

	김우철 서울시립대학교 정경대학 세무학과 교수
	학 력 :	예일 대학교 경제학과 Ph.D, 서울대 국제경제학과 대학원 경제학
	이 력 :	국회예산정책 조세분석심의관, 국회예산정책처 세수추계팀장, 한국조세연구원 재정연구팀장, 독일 베를린 훔볼트대 경영경제대학 연구조교수
	이메일 :	woocheol66@gmail.com

 

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